ÉNERGIE |
TransCanada Pipelines Ltd. c. Canada (Office national de l'énergie)
A-327-03
2004 CAF 149, juge Rothstein, J.C.A.
5-4-04
27 p.
Appel d'une décision par laquelle l'Office national de l'énergie (l'Office) avait refusé de modifier une décision antérieure--L'Office réglemente les droits exigés pour le transport du gaz naturel en se fondant sur le coût du service-- L'Office estime les coûts qui seront engagés--Les droits sont destinés à générer des recettes suffisantes pour recouvrer les coûts autorisés et à imputer d'une façon équitable les frais aux usagers à l'égard des coûts et avantages de différents services --Le coût du capital est inclus dans le coût du service--Le coût du capital correspond au taux de rendement global que les investisseurs doivent obtenir à l'égard de leurs placements afin de garder leurs capitaux investis dans le service public-- Ce rendement est obtenu sous la forme d'intérêts sur les titres d'emprunt ainsi que de dividendes et d'appréciation du capital à l'égard du capital-actions--Le taux de rendement du capital-actions ne peut pas être déterminé à l'avance avec exactitude--Diverses méthodes sont employées--En 1994, l'Office a tenu une audience publique portant sur le coût du capital de certains pipelines du Groupe 1, dont le réseau principal de l'appelante--L'audience visait à permettre de fixer le coût du capital lié à ces pipelines à compter du 1er janvier 1995 et à établir, si possible, un mécanisme automatique permettant de rajuster le taux de rendement du capital-actions dans l'avenir afin d'éviter les frais d'un litige portant sur les modifications annuelles ou bisannuelles apportées aux taux de rendement du capital-actions--L'Office a fixé à 12,25 p. cent le taux de rendement du capital-actions du réseau principal pour l'année d'essai 1995 en se fondant sur une structure présumée de capital composée à 70 p. cent de la dette et à 30 p. cent des capitaux propres--L'Office a également établi un mécanisme de rajustement selon lequel le taux de rendement du capital-actions serait rajusté le 1er janvier de l'année 1996 et de chaque année civile subséquente --Ce mécanisme était fondé sur la méthode de la prime de capital-risque par laquelle l'Office estime un taux hors risque fondé sur les taux des obligations du gouvernement et ajoute une prime de risque--En 2001, l'appelante avait conclu que l'application de la formule sous-estimait le taux de rendement requis du capital--Aux termes de l'art. 21(1) de la Loi sur l'Office national de l'énergie, l'appelante a donc demandé la révision et la modification de la décision de 1995 afin que soit fixé un rendement équitable pour les années 2001 et 2002-- L'appelante a soutenu que l'Office devait approuver une nouvelle méthode afin de déterminer le coût du capital du réseau principal, la méthode du coût du capital moyen pondéré net d'impôt (CCMPNI)--Elle a subsidiairement déclaré que si la méthode du CCMPNI n'était pas retenue, le taux de rendement requis du capital-actions du réseau principal devait être de 12,5 p. cent pour les années 2001 et 2002 et que, compte tenu du risque, la composante présumée des capitaux propres de la structure du capital du réseau principal devrait être portée à 40 p. cent--L'Office a rejeté la proposition de l'appelante concernant le CCMPNI--À la suite d'une demande de révision et de modification de la décision de 2002, l'Office a conclu que l'appelante n'avait pas mis en doute le bien-fondé de la décision de 2002 et il a rejeté la demande--L'appelante a obtenu l'autorisation d'interjeter appel devant la présente cour de la décision rendue par l'Office en 2003--1) Question de savoir si l'Office a commis une erreur en tenant compte des intérêts du client ou du consommateur lorsqu'il a déterminé le taux de rendement du capital du réseau principal--a) La Loi ne renferme aucune disposition ou directive obligeant l'Office à déterminer le taux de rendement du capital d'un pipeline--La Loi exige uniquement que tous les droits soient justes et raisonnables-- Le pouvoir de l'Office de déterminer des droits justes et raisonnables n'est pas limité par des directives législatives-- L'Office a adopté une méthode fondée sur le coût du service pour déterminer les droits liés au réseau principal--b) Selon une méthode fondée sur le coût du service, le réseau principal doit être dédommagé, en touchant des droits, des frais qu'il a engagés avec prudence, y compris le coût du capital et en particulier, le coût des capitaux propres--Le coût des capitaux propres pour une année future ne peut pas être directement calculé et il doit donc être fondé sur des estimations-- L'Office doit choisir une estimation qui permet au réseau principal d'obtenir un rendement équitable--Lorsque la méthode du coût du service est employée pour déterminer des droits justes et raisonnables, si l'Office ne permet pas au réseau principal de recouvrer ses coûts parce qu'il a sous-estimé le coût des capitaux propres du réseau principal, ce dernier ne pourra pas obtenir un rendement équitable à l'égard des capitaux propres--Les droits doivent également être justes et raisonnables du point de vue des clients du réseau principal et des consommateurs ultimes qui comptent sur les services du réseau--Les clients et les consommateurs ont intérêt à faire en sorte que le coût des capitaux propres du réseau principal ne soit pas surestimé--c) L'appelante affirme que le taux de rendement requis du capital-actions doit uniquement être fondé sur le coût des capitaux propres du réseau principal et que les répercussions de toute augmentation des droits en résultant pour les clients ou les consommateurs ne constituent pas une considération pertinente dans la détermination du rendement requis du capital-actions--Il est tenu compte du niveau de risque applicable au réseau principal au moyen des rajustements apportés à sa structure présumée du capital--L'appelante n'a pas démontré que l'Office avait tenu compte des répercussions pour les clients ou les consommateurs en déterminant le taux de rendement requis du réseau principal à l'égard du capital- actions--d) Les répercussions pour les clients ou les consommateurs ne peuvent pas constituer un facteur dans la détermination du coût des capitaux propres, mais toute augmentation des droits en résultant peut constituer un facteur pertinent dont l'Office tient compte en déterminant la façon dont un service public doit recouvrer ses coûts--Les droits échelonnés devraient indemniser le service public qui a reporté le recouvrement du coût du capital--Lorsqu'une méthode fondée sur le coût du service est utilisée, le service public doit recouvrer ses coûts sur une période raisonnable, indépendamment des répercussions que ces coûts peuvent avoir pour les clients ou les consommateurs--Rien ne donne à entendre que l'Office ait voulu échelonner ou sous-estimer par ailleurs le coût du capital du réseau principal--2)a) L'appelante a soutenu que l'Office lui avait imposé d'une façon inappropriée l'obligation de démontrer que la formule de rajustement du coût des capitaux propres qu'il avait établie dans sa décision de 1995, mais non énoncée dans la Loi ou dans une décision judiciaire, devait s'appliquer à moins qu'elle ne réussisse à convaincre l'Office du contraire--b) Quant à la durée prévue du mécanisme de rajustement automatique, l'ordonnance ne prévoyait aucun délai d'exécution et elle continue donc à s'appliquer tant qu'elle ne sera pas révisée ou modifiée par l'Office--c) L'appelante a soutenu que lorsqu'elle avait présenté sa demande en vue d'obtenir un taux de rendement équitable en 2001, l'Office était tenu de ne faire aucun cas du mécanisme de rajustement automatique et de recommencer à nouveau à déterminer la méthode qu'il convenait d'employer pour estimer le coût du capital du réseau principal--Toutefois, la formule de rajustement faisait partie d'une ordonnance qui continuait à lier l'appelante--Ni la décision rendue par l'Office en 1995 ni l'ordonnance donnant suite à cette décision n'ont été portées en appel--La formule de rajustement continuait donc à s'appliquer tant que l'appelante ne démontrait pas à l'Office qu'elle devait être remplacée--L'Office n'a pas limité son pouvoir discrétionnaire et n'a pas imposé une obligation inappropriée à l'appelante--Dans sa décision de 1995, l'Office a dit que la formule de rajustement automatique visait à assurer une procédure simplifiée permettant de déterminer les rajustements annuels à apporter aux taux de rendement des sociétés pipelinières sur le capital-actions ordinaire--Cette formule continue donc à s'appliquer pour une période indéfinie--L'intéressé qui veut changer le processus doit démontrer que sa proposition est préférable à celle qui fait l'objet d'une ordonnance obligatoire de l'Office--Il ne s'agit pas d'une obligation inappropriée--d) L'Office n'a pas omis de tenir compte de la preuve--Compte tenu de l'ensemble de la preuve, l'Office établit sa propre estimation--Dans la mesure où cette estimation fait partie de l'éventail des estimations préconisées dans la preuve et où l'Office démontre qu'il a tenu compte des estimations, on ne peut pas conclure qu'il a laissé la preuve de côté--Appel rejeté--Loi sur l'Office national de l'énergie, L.R.C. (1985), ch. N-7, art. 21(1) (mod. par L.C. 1990, ch. 7, art. 10), 22 (mod., idem, art. 11).