3430901 Canada Inc. c. Canada ( Ministre de l'Industrie )
T-648-98 / T-650-98
juge Sharlow
17-11-99
41 p.
Contrôle judiciaire du refus d'un délégué du ministre d'Industrie Canada de communiquer certains documents-Telezone et le commissaire à l'information ont fait des demandes distinctes-Le ministre a invité les parties intéressées à fournir des services de communications personnelles à présenter des demandes de licence-Six licences étaient disponibles, mais le ministre se réservait le droit de ne pas toutes les délivrer-Les 17 demandes présentées ont été analysées par un groupe de travail, qui a présenté ses conclusions à un comité de sélection qui devait présenter des recommandations au ministre-En janvier 1996, Telezone a demandé la communication des documents liés à la décision du ministre d'accorder quatre licences, aucune n'étant octroyée à Telezone-Insatisfaite de la réponse, elle a déposé une plainte auprès du commissaire à l'information-Après enquête, d'autres documents ont été communiqués-Le rapport du commissaire à l'information recommandait une communication plus poussée-Le délégué du ministre a maintenu son refus de communiquer des parties de 47 documents (la documentation en litige)-La documentation en litige contient des renseignements de tiers dont le commissaire à l'information ne demande pas la communication-Telezone s'est désistée d'une partie de sa demande-Le mandat du commissaire à l'information est de protéger l'intérêt public en s'assurant que les organismes gouvernementaux respectent leurs obligations en vertu de la Loi-Rien n'indiquant que la demande ait été faite à d'autres fins, la demande du commissaire à l'information doit être examinée nonobstant le désistement de Telezone-Le délégué du ministre invoque l'art. 21(1)a) et b), qui accorde au ministre le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de documents contenant des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale, ou des comptes rendus de délibérations oú sont concernés des employés d'une institution fédérale-Demande rejetée-Il est malheureux que le processus ait pris aussi longtemps, mais la Loi ne prévoit aucune réparation en cas de retard-Personne n'est responsable pour tout le temps qu'il a fallu pour que le débat entre le commissaire à l'information et les fonctionnaires du ministre quant à l'interprétation et à l'application de la Loi arrive à l'étape actuelle-Telezone soutient que le ministre a maintenu son refus de communiquer malgré un avis juridique portant que les renseignements en cause devaient être divulgués, se fondant sur une note de service préparée par un avocat du ministère de la Justice-L'auteur décrit ses commentaires comme tirés dans l'abstrait, sans accès direct aux documents en cause-La note ne constitue pas un avis portant que la documentation en litige devrait être communiquée-La note de service ne fait ressortir aucune erreur de droit et elle ne constitue pas une preuve de mauvaise foi-Il n'y a pas de jurisprudence portant sur l'interprétation des exceptions prévues à l'art. 21(1)a) et b), dont l'objet est d'assurer l'intégrité du processus décisionnel de l'administration-L'aspect de politique générale qui les sous-tend est qu'une divulgation trop complète pourrait restreindre la communication ouverte et franche entre les conseillers du gouvernement et les décideurs-L'art. 21(1)a) et b) n'exige pas qu'on fasse la preuve d'un préjudice-La meilleure approche est d'examiner la documentation en litige au vu de la preuve portant sur sa création et son objectif, afin de déterminer si l'exception réclamée pour chacun des extraits en cause doit être maintenue, en se fondant sur le sens courant des termes de l'exception-Les demandeurs de licence ont reçu des renseignements généraux au sujet des objectifs du programme de licence et des considérations dont il serait tenu compte, mais on ne leur a jamais communiqué le poids relatif donné aux divers facteurs, les objectifs de politique générale qui sous-tendaient les divers critères, ou la façon par laquelle on a déterminé le pointage-Une discussion des options de politique qui se solde par une recommandation est une «recommandation» au sens de l'art. 21(1)a)-Dans son sens ordinaire, le terme «avis» peut comprendre la discussion de questions de politique générale ou d'options de politique, même si on n'y trouve pas de conclusion ou de résolution au débat-Il n'est pas toujours possible de placer les «faits», les «avis» et les «recommandations» dans des compartiments étanches; plusieurs documents comportent plus d'un élément-En se fondant sur la source et l'objectif des documents qui portent sur la pondération des pourcentages et les discussions de politique générale y afférentes, ces renseignements sont une composante essentielle et importante des avis ou recommandations présentés au ministre dans le cadre de sa décision d'octroyer des licences-Une note de service interne du Ministère décrit le processus d'évaluation initiale des plans financiers, avec un résumé d'une classification des demandes sous les aspects suivants: données à l'appui, plausibilité et évaluation des plans financiers-Le rédacteur y décrit des faits, soit des événements qui se sont produits-Parmi ces événements on trouve l'analyse que le rédacteur a faite pour arriver à ses conclusions-C'est un compte rendu de délibérations de fonctionnaires de l'administration-Dans la mesure oú elle contient des avis au groupe de travail quant aux mérites des aspects financiers des demandes de licence, elle tombe aussi dans la catégorie des avis ou recommandations-La note de service portant sur la décision que le ministre doit prendre quant au nombre de licences à accorder est une combinaison d'avis et de recommandations, et de comptes rendus de délibérations, la plaçant à première vue dans le cadre des art. 21(1)a) et b)-Les renseignements sur les points accordés à la demande de Telezone et à celle des autres demandeurs ont pour objet de présenter des avis ou recommandations-La note de service manuscrite préparée par un membre du groupe de travail et devant servir de notes pour une présentation au comité de sélection a été communiquée, sauf un commentaire assez obscur que le ministre peut refuser de communiquer puisqu'il s'agit d'un compte rendu de délibérations-Deux phrases de la note de breffage au ministre, fournissant des renseignements de base au sujet de la décision d'accorder des licences, indiquent brièvement les motifs qui justifient certaines conclusions portant sur des aspects spécifiques des demandes de licence-C'est un compte rendu de délibérations, même si elles ont été rédigées après la fin des délibérations-La transcription des conclusions des membres du groupe de travail et du comité de sélection à diverses étapes du processus d'évaluation, certains documents ayant aussi une partie analyse, est un compte rendu de délibérations; comme elle a été créée dans le cadre du processus menant aux avis présentés au comité de sélection ou au ministre, elle tombe aussi dans la catégorie des avis ou recommandations-La correspondance interne du Ministère au sujet des arrangements quant à la sécurité, au choix du personnel et aux questions de procédure, y compris la distribution interne des critères d'évaluation, font ressortir qu'on a examiné de façon attentive les questions de la sécurité et de l'équité dans le processus de délibération-Ces questions sont accessoires aux décisions portant sur l'octroi des licences, mais elles sont aussi importantes-Comme ces documents contiennent les discussions de procédure qui préoccupaient les fonctionnaires du Ministère, ce sont des comptes rendus de délibérations-Ils ont aussi apparemment constitué le fondement de l'avis donné au ministre sur les questions de procédure-Le ministre peut donc en refuser la communication pour l'un ou l'autre de ces motifs-Toute la documentation en litige tombe sous le coup des art. 21(1)a) ou b)-L'art. 48 de la Loi porte que la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication d'un document incombe à l'institution fédérale concernée-Le droit du ministre de refuser la communication de renseignements donnés existe dès qu'on a démontré que les renseignements relèvent d'une des exceptions prévues dans la loi-Quelle que soit la partie qui a le fardeau de la preuve, il faut considérer toute la preuve-Même si le fardeau de la preuve incombait au ministre quant à l'aspect discrétionnaire de sa décision de refuser la communication, rien ne l'empêche de satisfaire à ce fardeau au moyen d'une preuve présentée par d'autres-Les documents relatifs à l'exercice approprié du pouvoir discrétionnaire du ministre se trouvant au dossier de demande seulement parce qu'ils sont en annexe à des affidavits présentés au nom du commissaire à l'information, on se trouve en face d'une preuve par ouï-dire-La preuve par ouï-dire ne peut être rejetée sans examen; on ne doit toutefois l'admettre que si elle est nécessaire et fiable-On ne pouvait obtenir une preuve directe des personnes qui avaient la meilleure connaissance des faits au moment oú on en aurait eu besoin dans le cadre de cette demande-La condition de «nécessité» est satisfaite-La nécessité n'est pas une condition préalable à l'acceptation de la preuve par ouï-dire-C'est un des facteurs à évaluer dans le cadre des circonstances de toute l'affaire, y compris le facteur de fiabilité-La fiabilité des documents comme preuve de la véracité de leur contenu peut être mise en question parce qu'ils n'ont pas fait l'objet d'un contre-interrogatoire et qu'ils ont été rédigés au cours de l'enquête (on pourrait donc les considérer comme des plaidoyers pro domo plutôt que de simples énoncés de faits)-L'enquête n'a trouvé aucune preuve que le pouvoir discrétionnaire du ministre aurait été exercé de façon incorrecte-Il serait indûment formaliste d'écarter les documents au seul motif qu'ils sont du ouï-dire-Ces documents reflètent probablement les motifs qui sous-tendent la décision du ministre de refuser la communication de la documentation en litige-Ils appuient la déclaration du ministre qu'il a exercé son pouvoir discrétionnaire de bonne foi et pour des motifs qui se rapportent de façon logique à l'objet des exceptions en vertu de la loi qu'il invoque-Il n'existe aucune preuve à l'effet contraire-L'affaire soulève des questions importantes, bien qu'elles ne soient pas particulièrement difficiles, portant sur l'interprétation de l'art. 21(1)a) et b) et qui n'avait pas été examiné jusqu'ici-Les demandeurs ont droit aux dépens entre parties en vertu de l'art. 53(2), même s'ils ont été déboutés de leurs recours-Chaque demandeur a droit à son propre mémoire de dépens et on ne devrait pas les obliger à partager-Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 21(1)a), b), 42, 48, 53(2).