[1995] 3 C.F. 17
A-600-94
Le procureur général du Canada (requérant)
c.
Catherine Gates (intimée)
Répertorié : Canada (Procureur général) c. Gates (C.A.)
Cour d’appel, juges Strayer, MacGuigan et Linden, J.C.A.—Vancouver, 5 mai; Ottawa, 12 mai 1995.
Assurance-chômage — L’art. 33 de la Loi sur l’assurance-chômage impose une pénalité lorsque le prestataire fait sciemment une déclaration fausse ou trompeuse — La Commission a conclu que la prestataire avait commis le manquement prévu à l’art. 33 en déclarant qu’elle n’avait pas travaillé alors qu’elle avait mis sur pied une petite entreprise, qui ne lui versait ni salaire, ni commission, pendant qu’elle recevait des prestations — Le terme « sciemment » commande l’utilisation d’un critère subjectif — Le juge-arbitre a commis une erreur en statuant que l’art. 33 exigeait qu’il y ait intention de tromper.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire de l’annulation, par un juge-arbitre, de la décision rendue par un conseil arbitral en vertu de la Loi sur l’assurance-chômage. La prestataire a mis sur pied une petite entreprise au moment où elle recevait des prestations d’assurance-chômage. Bien qu’elle ait participé personnellement à l’entreprise, elle n’a reçu aucune somme d’argent sous forme de salaire ou de commission. La Commission a conclu qu’en déclarant ne pas avoir travaillé sur ses cartes de déclaration de quinzaine, elle avait contrevenu à l’article 33 de la Loi qui permet l’imposition d’une pénalité lorsqu’un prestataire fait sciemment une déclaration fausse ou trompeuse. Le conseil arbitral a statué qu’il incombait à la prestataire de se renseigner sur la signification de la phrase « Avez-vous travaillé? ». Le juge-arbitre a statué que la déclaration doit être faite sciemment dans le but général de tromper ou d’induire en erreur. Il a conclu que la prestataire avait honnêtement mal compris.
Arrêt : la demande doit être accueillie.
Le terme « sciemment » commande l’utilisation d’un critère subjectif pour déterminer si la connaissance requise existe. Si le législateur avait eu l’intention d’imposer l’utilisation d’un critère objectif, il aurait inclus les termes « a des raisons de savoir ». Il ne s’ensuit pas pour autant qu’une personne peut échapper à la pénalité prévue par le paragraphe 33(1) en faisant valoir simplement son absence de connaissance. La preuve relative à la connaissance doit être évaluée par la Commission ou par le conseil arbitral, qui doivent tirer des conclusions quant aux faits et à la crédibilité. Pour décider si le prestataire avait une connaissance subjective de la fausseté des déclarations, la Commission ou le conseil peuvent toutefois tenir compte du bon sens et de facteurs objectifs. Le fait que le prestataire ignore une évidence peut mener à une inférence légitime selon laquelle il ment. Le critère appliqué n’est pas objectif pour autant. Il tient compte d’éléments objectifs pour trancher la question de la connaissance subjective. Si le juge des faits est d’avis que le prestataire ne savait effectivement pas que sa déclaration était fausse, l’irrégularité visée par le paragraphe 33(1) n’a pas été commise. Pour imposer une pénalité au prestataire, le juge des faits doit donc conclure, selon la prépondérance des probabilités, qu’il savait subjectivement que la déclaration était fausse. Il est possible, bien qu’improbable, qu’un prestataire ignore véritablement un fait, même très simple, alors qu’il devrait être connu d’à peu près tout le monde.
Il n’existe aucune obligation en droit de se renseigner, bien que la personne qui ne le fait pas risque, en pratique, de ne pas être crue lorsqu’elle proclame son ignorance à l’égard de faits évidents. Le juge-arbitre a eu raison d’annuler la décision du conseil, mais il a commis une erreur en décrivant l’élément mental requis pour conclure à la connaissance. Il est allé trop loin et il a ajouté un élément de confusion susceptible de mener la Commission et les conseils arbitraux à conclure erronément qu’un élément mental additionnel est requis, outre la connaissance : l’intention de tromper. Il s’agissait là d’une erreur fondamentale et l’affaire devait donc être renvoyée à un conseil pour réexamen.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l’assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1, art. 33(1).
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
McDonald c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration) (1991), 81 D.L.R. (4th) 736; 50 Admin. L.R. 258; 131 N.R. 389 (C.A.F.); Zysman c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1994] F.C.J. no 1357 (C.A.) (QL); R. v. Mac’s Liquid Disposal (1982) Ltd. (1987), 2 C.E.L.R. (N.S.) 89 (C.A. Ont.); Chan (1982), CUB 6661A; Marshall (1993), CUB 22326.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision par laquelle un juge-arbitre a statué que l’article 33 de la Loi sur l’assurance-chômage (permettant à la Commission d’imposer une pénalité au prestataire qui a fait sciemment une déclaration fausse ou trompeuse), exige qu’il y ait intention de tromper. Demande accueillie.
AVOCATS :
Leigh A. Taylor pour le requérant.
Terry J. Hewitt pour l’intimée.
PROCUREURS :
Le sous-procureur général du Canada pour le requérant.
Columbia Square Law Office, New Westminster, Colombie-Britannique, pour l’intimée.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge Linden, J.C.A. : La principale tâche dont doit s’acquitter la Cour pour trancher la présente requête est de préciser le sens du paragraphe 33(1) de la Loi sur l’assurance-chômage [L.R.C. (1985), ch. U-1], dont le libellé est le suivant :
33. (1) Lorsque la Commission prend connaissance de faits qui, à son avis, démontrent qu’un prestataire ou une personne agissant pour le compte de celui-ci a, relativement à une demande de prestations ou à l’occasion de renseignements exigés par la présente loi ou par les règlements, sciemment fait une déclaration ou une représentation fausse ou trompeuse, elle peut infliger au prestataire une pénalité dont le montant ne dépasse pas le triple de son taux de prestations hebdomadaires.
Il est clair que cette disposition prévoit une pénalité en permettant à la Commission d’infliger une sanction pécuniaire au prestataire, en plus de lui réclamer le remboursement de l’argent qu’il a reçu indûment. Elle ne crée toutefois pas une infraction criminelle. En conséquence, le fardeau de la preuve qui incombe à la Commission est celui d’établir, selon la prépondérance des probabilités, et non hors de tout doute raisonnable, que le prestataire a « sciemment fait une déclaration ou une représentation fausse ou trompeuse ». Une représentation faite en toute innocence ne fait encourir aucune pénalité au prestataire, qui est néanmoins tenu de rembourser les sommes qui lui ont été versées par erreur. C’est ce qu’a expliqué le juge MacGuigan dans l’affaire McDonald c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration) (1991), 81 D.L.R. (4th) 736 (C.A.F.), à la page 742 :
Le paragraphe 33(1) de la Loi … ne crée pas une infraction mais donne plutôt à la Commission le pouvoir d’infliger une pénalité administrative ne dépassant pas le triple du taux de prestations hebdomadaires. L’emploi du terme « sciemment » ne suffit pas en soi à constituer une infraction exigeant une preuve selon la norme du droit pénal, mais empêche plutôt que des déclarations trompeuses innocentes puissent donner lieu à des pénalités.
Aucun doute ne subsiste à cet égard, mais on note, dans la jurisprudence, une certaine confusion et des différends quant à l’interprétation du concept de la connaissance dans cette situation. Selon moi, le terme « sciemment » commande l’utilisation d’un critère subjectif pour déterminer si la connaissance requise existe. Si le législateur avait eu l’intention d’imposer l’utilisation d’un critère objectif, il aurait inclus les termes « a des raisons de savoir » qui figurent souvent dans des dispositions législatives. Le juge Marceau l’a reconnu dans l’arrêt Zysman c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1994] F.C.J. no 1357 (C.A.) (QL), à la page 4, lorsqu’il a déclaré qu’il « était primordial que le prestataire sache subjectivement que la déclaration était fausse ». Cette position est également compatible avec le droit de la protection de l’environnement qui prévoit des pénalités pour les personnes qui fournissent « sciemment » de faux renseignements. Dans l’arrêt R. v. Mac’s Liquid Disposal (1982) Ltd. (1987), 2 C.E.L.R. (N.S.) 89, la Cour d’appel de l’Ontario a donné l’explication suivante [à la page 92] :
[traduction] L’interprétation de l’art. 145 et de la Partie V de la Loi sur la protection de l’environnement démontre que le fardeau qui incombe à la Couronne se limite à la preuve que la déclaration était fausse et que son auteur en connaissait la fausseté … Il ressort clairement [de l’article 145] que le terme « sciemment » est utilisé uniquement pour indiquer que l’auteur de la fausse déclaration doit savoir qu’elle est fausse. On ne saurait interpréter cet article en lui attribuant une portée plus large.
Le paragraphe 33(1) prévoit, de façon similaire, l’imposition d’une sanction pécuniaire, ce qui implique que des irrégularités (qui ne constituent pas une infraction criminelle) ont été commises, savoir, que des déclarations de fait inexactes ont été faites sciemment.
Il ne s’ensuit pas pour autant qu’une personne peut échapper à la pénalité prévue par le paragraphe 33(1) en faisant valoir simplement son absence de connaissance. Il arrive trop fréquemment en pareils cas que des personnes proclament leur ignorance. Les gens affirment souvent ne pas connaître un fait, alors qu’ils le connaissent effectivement. Nous ne sommes pas tenus de les croire. Même en droit criminel, on a élaboré la théorie de « l’aveuglement volontaire » pour aider les tribunaux à résoudre ces questions de fait.
Le régime d’assurance-chômage n’a pas été mis en place pour assurer une rémunération à toutes les personnes qui veulent créer une nouvelle entreprise et qui nient considérer cette activité comme un travail. Malgré leur prétendue ignorance, la Commission et le conseil arbitral peuvent, selon la preuve et le bon sens, refuser de croire ces prestataires et décider qu’ils connaissaient effectivement la fausseté de leurs déclarations.
La preuve relative à la connaissance doit être évaluée par la Commission ou par le conseil arbitral, qui doivent tirer des conclusions quant aux faits et à la crédibilité. Il ne suffirait peut-être pas d’affirmer que le prestataire n’était pas crédible ou que sa crédibilité est « douteuse »; le juge des faits peut être tenu d’aller plus loin. Le juge MacGuigan l’a reconnu, dans l’affaire McDonald, précitée [aux pages 743 et 744] :
Toutefois, je ne peux adopter un point de vue aussi indulgent quant à la conclusion d’absence de crédibilité de la partie requérante relativement à la question des déclarations trompeuses. Le simple scepticisme à l’égard du témoignage de la partie requérante ne constitue pas un fondement suffisant pour justifier la conclusion du conseil qu’elle a sciemment fait des déclarations fausses ou trompeuses. Il y a un autre élément à prouver, relativement à l’état d’esprit de la partie requérante, dont la charge, comme je l’ai déjà dit, incombe à la Commission. La conclusion du conseil que la crédibilité de la partie requérante était « douteuse » ne permet pas de conclure que la Commission s’est acquittée de son obligation; …
Pour décider si le prestataire avait une connaissance subjective de la fausseté des déclarations, la Commission ou le Conseil peuvent toutefois tenir compte du bon sens et de facteurs objectifs. En d’autres termes, si un prestataire prétend ignorer un fait connu du monde entier, le juge des faits peut, à bon droit, refuser de le croire et conclure qu’il connaissait bel et bien ce fait, malgré qu’il le nie. Le fait que le prestataire ignore une évidence peut donc mener à une inférence légitime selon laquelle il ment. Le critère appliqué n’est pas objectif pour autant; mais il permet de tenir compte d’éléments objectifs pour trancher la question de la connaissance subjective. Si, en définitive, le juge des faits est d’avis que le prestataire ne savait effectivement pas que sa déclaration était fausse, l’irrégularité visée par le paragraphe 33(1) n’a pas été commise. Les motifs prononcés par le juge Cattanach dans l’affaire Chan (CUB 6661A, 23 septembre 1982), portant que le bénévolat et le travail dans un jardin ne sont pas considérés comme un « travail » aux fins de l’assurance-chômage, démontrent qu’il est possible qu’une certaine confusion puisse exister, honnêtement, relativement à la signification du terme « travail ».
Le juge Strayer a expliqué cette situation dans l’affaire Marshall (CUB 22326, 23 janvier 1993) :
[traduction] Bien que la Commission ait à l’origine le fardeau d’établir qu’un prestataire a fait sciemment une déclaration fausse ou trompeuse pour justifier l’imposition d’une pénalité, lorsque la preuve démontre que le prestataire a donné une réponse erronée à des questions très simples sur ses cartes de déclaration, en pratique, le fardeau de la preuve se déplace et c’est au prestataire qu’il incombe d’expliquer pourquoi il a donné ces réponses incorrectes.
« En pratique », il en est ainsi, mais il se peut que l’explication offerte puisse être acceptée facilement. Tout dépend de la preuve, des circonstances et de la décision que prend le juge des faits après les avoir examinées. (Voir par exemple l’arrêt Zysman c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), précité). Pour imposer une pénalité au prestataire, le juge des faits doit donc conclure, selon la prépondérance des probabilités, qu’il savait subjectivement que la déclaration était fausse. Il est possible, bien qu’improbable, qu’un prestataire ignore véritablement un fait, même très simple, alors qu’il devrait être connu d’à peu près tout le monde.
Examinons maintenant les faits de l’espèce. La prestataire, qui recevait des prestations d’assurance-chômage, a mis sur pied une petite société par actions appelée Inky Printers. Bien qu’elle ait participé personnellement à l’entreprise, avec d’autres personnes, elle n’a reçu aucune somme d’argent sous forme de salaire ou de commission. Lorsqu’elle a rempli ses cartes de déclaration de quinzaine, elle a déclaré ne pas avoir travaillé. La Commission a conclu qu’elle avait ainsi contrevenu au paragraphe 33(1), le conseil arbitral a confirmé cette décision, mais le juge-arbitre l’a infirmée.
Dans son analyse de la décision du conseil arbitral, le juge-arbitre a déclaré :
[traduction] Le conseil a-t-il pris la mauvaise décision en ce qui concerne l’argumentation de la prestataire? Le fait qu’elle ne recevait pas de rémunération ne signifie pas nécessairement qu’elle ne travaille pas au sens où l’entend la Loi; la déclaration doit dénoter l’intention de tromper.
Je suis prêt à accueillir der [sic] l’appel parce que je suis convaincu que, avant que l’art. 33 ne s’applique, la déclaration doit avoir pour but de tromper, et il doit y avoir intention de tromper. Je n’ajoute pas de fardeau de la preuve à l’art. 33, comme au criminel; je conclus simplement que la prestataire a mal compris, ce qui a été très bien démontré.
Le conseil a erré en ne s’en tenant pas aux faits présentés devant lui et en concluant qu’une personne qui a honnêtement mal compris est accusée d’avoir fourni une observation trompeuse au sens où l’entend l’art. 33 de la Loi. Je crois que l’erreur commise par le conseil est suffisamment grave pour justifier mon intervention et prendre la décision que le conseil aurait dû prendre en première instance. L’appel sera donc accordé, et la décision du conseil, annulée en ce qui a trait à la question concernant l’observation trompeuse qu’aurait fournie la prestataire.
Les motifs énoncés par le conseil arbitral font état d’une conception erronée du sens du mot « sciemment » utilisé au paragraphe 33(1). En voici un extrait :
[traduction] Le conseil a examiné le dossier et tenu compte de la nouvelle preuve présentée (Pièces 26.1 et 26.2) et croit qu’il incombe à la prestataire, qui souhaite recevoir un soutien provenant des fonds publics, de se renseigner sur la signification de la phrase « Avez-vous travaillé? » Le fait de participer activement à la mise sur pied d’une entreprise constitue un travail et implique que la prestataire est maître de ses propres heures de travail. La question posée n’était pas « Occupez-vous un emploi rémunéré? » mais « Avez-vous travaillé? »
Le conseil estime que le libellé de la question est assez simple …
Il se peut que le conseil ait simplement voulu dire qu’il ne croyait pas la prestataire et qu’il estimait qu’elle savait que sa déclaration était fausse. S’il avait dit cela, il aurait été à l’abri de toute contestation. Mais ce n’est pas ce qu’il a dit; ses motifs sous-entendent que les prestataires ont l’obligation, en droit, de se renseigner. Le conseil semble donc avoir utilisé un critère objectif pour déterminer ce que la prestataire savait. Selon moi, cela constitue une erreur. Il n’existe aucune obligation en droit de se renseigner, bien que la personne qui ne le fait pas risque, en pratique, de ne pas être crue lorsqu’elle proclame son ignorance à l’égard de faits évidents et qu’on puisse lui infliger la pénalité prévue au paragraphe 33(1) au motif qu’elle connaissait subjectivement la fausseté de ses déclarations. En conséquence, le juge-arbitre a eu raison d’annuler la décision du conseil.
J’estime néanmoins que le juge-arbitre est allé trop loin en décrivant l’élément mental requis pour conclure à la connaissance, si l’on se reporte à l’arrêt McDonald, précité. Il se peut qu’il ait simplement voulu expliquer davantage ce qu’il entendait par la connaissance en utilisant les termes « la déclaration doit avoir pour but de tromper, et il doit y avoir intention de tromper. » À mon avis, il a toutefois ajouté un élément de confusion susceptible de mener la Commission et les conseils arbitraux à conclure erronément qu’un élément mental additionnel est requis, outre la connaissance, c’est-à-dire qu’il doit y avoir intention de tromper. Pour reprendre les termes utilisés dans l’arrêt Mac’s Liquid, précité [à la page 92] :
[traduction] Le terme « sciemment » laisse habituellement entendre que l’infraction en est une qui exige la mens rea plutôt qu’une infraction de responsabilité stricte. Néanmoins, lorsque le Parlement et la législature ont voulu préciser ou exiger un élément additionnel de malhonnêteté en sus de la connaissance de la fausseté, ils ont utilisé des termes comme les suivants : « frauduleusement », « volontairement », ou « avec l’intention » que des mesures soient prises en conséquence …
Il s’agit là d’une erreur fondamentale et, par conséquent, la décision du juge-arbitre doit être annulée et l’affaire doit être renvoyée à un juge-arbitre afin qu’un conseil arbitral la réexamine en tenant compte des présents motifs.
Le juge Strayer, J.C.A. : Je souscris à ce jugement.
Le juge MacGuigan, J.C.A. : Je souscris à ce jugement.