[2000] 1 C.F. 249
IMM-4836-98
Ali Faghihi (demandeur)
c.
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (défendeur)
Répertorié : Faghihi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1re inst.)
Section de première instance, juge Evans—Toronto, 11 août; Ottawa, 17 août 1999.
Citoyenneté et Immigration — Pratique en matière d’immigration — Contrôle judiciaire du refus de la section du statut de réfugié de rouvrir l’audience — Un tribunal de la section du statut de réfugié constitué de deux membres a rejeté une demande de statut de réfugié au sens de la Convention — L’un de ces deux membres a par la suite rejeté la requête de rouvrir l’audience — L’art. 69.1(7) de la Loi sur l’immigration, qui prévoit qu’il faut deux membres pour constituer un quorum, ne s’applique qu’à une audience —tenue dans le cadre du présent article—, soit une audience relative à une revendication du statut de réfugié ou à un désistement d’une revendication — À défaut d’un texte de loi traitant du quorum, le tribunal a un pouvoir discrétionnaire implicite à l’égard du processus par lequel il s’acquitte des responsabilités que lui confère la loi, sous réserve de toute limite expresse ou implicite dans sa loi habilitante, dans toute autre loi ou dans la législation déléguée, y compris les règles de procédure, dans les principes de droit administratif et dans la Constitution — La Loi sur l’immigration n’exige ni expressément, ni implicitement que deux membres siègent pour juger une demande de réouverture — L’art. 22(2) de la Loi d’interprétation, qui fixe le quorum à la moitié de l’effectif, ne s’applique pas car la Loi sur l’immigration ne précise pas le nombre de membres qui peuvent être nommés à la section du statut de réfugié — L’art. 22(2) ne s’applique qu’aux organismes où le nombre de membres à nommer est fixé par le législateur — Rien dans les Règles de la SSR n’exige que les requêtes de réouverture soient entendues par des tribunaux de deux membres — Le pouvoir discrétionnaire implicite à l’égard de leur processus n’est pas affecté par la présomption interdisant la sous-délégation de l’exercice des pouvoirs conférés par un texte de loi qui touchent aux droits des personnes — Question certifiée : la section du statut de réfugié est-elle dûment constituée par un seul membre pour trancher une requête de réouverture d’une décision rejetant une revendication du statut de réfugié, au motif d’une infraction à l’équité procédurale?
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Certiorari — Présomption qu’on ne peut sous-déléguer l’exercice des pouvoirs conférés par un texte de loi qui touchent aux droits des personnes — Demande de réouverture de l’audience de revendication du statut de réfugié tranchée par un seul membre — La présomption est écartée lorsque l’économie de la loi indique qu’elle n’est pas appropriée—L’économie de la loi fait ressortir l’intention du législateur d’éviter qu’on allonge plus qu’il ne faut le processus de détermination du statut de réfugié — Le pouvoir discrétionnaire de la section du statut de réfugié n’est pas affecté par la présomption — Le fait d’exiger que deux membres siègent sur chacune des requêtes détournerait sans raison des ressources de la réalisation de l’objectif de la SSR : trancher les revendications du statut de réfugié.
La présente demande de contrôle judiciaire porte sur le refus de la section du statut de réfugié de rouvrir une audience. Un tribunal de la section du statut de réfugié constitué de deux membres a rejeté la revendication du statut de réfugié du demandeur, ayant conclu que son témoignage n’était pas crédible et qu’il n’avait pas établi l’existence d’une crainte fondée de persécution. La demande de réouverture de la revendication était fondée sur l’allégation qu’une erreur de traduction avait fait inscrire à tort dans son Formulaire de renseignements personnels (FRP) que l’Iran était son pays de nationalité. S’appuyant sur cette déclaration et n’ayant aucune preuve la contredisant, et ayant conclu que le demandeur n’avait pas de crainte fondée de persécution en Iran, la section du statut de réfugié n’a pas examiné la prétention du demandeur qu’il craignait d’être persécuté en Iraq. Cet argument a été rejeté, en partie parce que les difficultés liées à la traduction avaient été réglées avant l’audience. Le demandeur soutient en second lieu que la section du statut de réfugié, en tant qu’organisme spécialisé, avait le devoir d’examiner la déclaration dans le FRP que le demandeur était un citoyen de l’Iran. La demande de réouverture a été tranchée par un seul membre de la section du statut de réfugié, l’un des deux membres qui avaient entendu la revendication.
Les questions en litige sont : 1) la section du statut de réfugié était-elle dûment constituée lorsqu’un seul membre a tranché la requête de réouverture du demandeur; et 2) la section du statut de réfugié a-t-elle commis une erreur de droit en concluant qu’il n’y avait pas eu d’infraction à l’équité procédurale dans le rejet de la revendication du statut de réfugié du demandeur?
Jugement : la demande est rejetée.
1) Le paragraphe 69.1(7), qui prévoit que le quorum de la section du statut lors d’une audience « tenue dans le cadre du présent article » est constitué de deux membres, ne s’applique pas car il ne s’agit pas ici d’une des deux sortes d’audiences tenues conformément à l’article 69.1—une audience relative à une revendication du statut de réfugié, et une audience en cas de désistement d’une revendication.
À défaut d’un texte de loi traitant expressément du quorum exigé dans le cadre de la réouverture d’une décision au motif qu’elle est viciée par suite d’un manquement à l’équité procédurale, les tribunaux sont maîtres de leur procédure et ils ont un pouvoir discrétionnaire implicite à l’égard du processus par lequel ils s’acquittent des responsabilités que leur confère la loi. Ce pouvoir discrétionnaire implicite, qui comprend le droit pour le tribunal de décider combien de membres siégeront pour entendre une affaire donnée, est soumis à toutes les limites expresses ou implicites qui se trouvent dans sa loi habilitante, dans toute autre loi ou dans la législation déléguée, dont les règles de procédure, ainsi que dans les principes du droit administratif et dans la Constitution.
La section du statut de réfugié n’a pas reçu explicitement le pouvoir de rouvrir sa décision au motif qu’il y aurait eu infraction à l’équité procédurale, mais la jurisprudence a établi qu’elle a implicitement le pouvoir de reprendre l’audition lorsqu’il est démontré qu’il y a eu infraction aux règles de l’équité procédurale. La Cour n’était pas toutefois convaincue que la loi suppose nécessairement que deux membres doivent entendre une requête de réouverture.
Le paragraphe 22(2) de la Loi d’interprétation fixe le quorum de tout organisme constitué par un texte de loi à la moitié de l’effectif, mais cette disposition ne s’applique qu’aux organismes où le nombre de membres à nommer est fixé par le législateur. Comme la Loi sur l’immigration ne précise pas le nombre de membres qui peuvent être nommés à la section du statut de réfugié, cette présomption ne s’applique pas en l’instance.
Une démarche de réouverture d’une décision de la section du statut de réfugié doit prendre la forme d’une demande à la section du statut de réfugié et comme les Règles ne prévoient rien d’autre et que la question n’est pas soulevée au cours d’une audience, la demande de réouverture doit être faite par voie de requête en vertu des Règles de la section du statut de réfugié, paragraphe 28(1). Mais cette règle ne traite pas de la composition de la section du statut de réfugié lorsqu’elle doit se prononcer sur des requêtes. La règle 29 prévoit qu’en cas de décision partagée en matière interlocutoire, le président de l’audience a voix prépondérante. Une requête demandant la réouverture d’une décision est une matière interlocutoire, puisque si elle était accueillie elle ouvrait simplement la voie à un réexamen de la revendication par la section du statut de réfugié. Bien que la règle 29 suppose que les matières interlocutoires seront entendues par un tribunal de deux membres, puisqu’un tribunal constitué d’un seul membre ne peut arriver à une « décision partagée », elle ne les rend pas obligatoires. La règle 29 ne s’applique tout simplement pas lorsqu’une matière interlocutoire est entendue par un seul membre. De plus, la règle 29 est une exception au principe qu’on trouve dans la Loi qu’il suffit d’un avis favorable d’un seul membre d’un tribunal de la section du statut de réfugié pour qu’un demandeur ait gain de cause. Par conséquent, le fait qu’une partie du raisonnement qui fonde les tribunaux à deux membres ne s’applique pas aux décisions en matière interlocutoire vient affaiblir l’argument qui veut qu’un seul membre ne puisse les rendre. Rien dans les Règles n’exige que les requêtes de réouverture soient entendues par des tribunaux de deux membres.
Le principe de droit administratif pertinent, lorsqu’il s’agit de limiter le pouvoir discrétionnaire de la section du statut de réfugié de confier l’audition d’une requête pour réouverture à un seul membre, est la présomption qu’on ne peut sous-déléguer l’exercice des pouvoirs conférés par un texte de loi qui touchent aux droits des personnes, surtout lorsque ces pouvoirs sont de nature juridictionnelle. La présomption interdisant la sous-délégation ne s’appliquera pas si l’économie de la loi indique qu’elle n’est pas appropriée. Le pouvoir discrétionnaire implicite de la section du statut de réfugié quant à sa propre procédure, qui lui permet prima facie de ne nommer qu’un membre pour entendre une requête de réouverture, n’est pas affecté par la présomption interdisant la sous-délégation. Le fait d’exiger que deux membres siègent sur chacune des requêtes alors que la Loi ne l’exige pas clairement détournerait sans raison des ressources de la réalisation de l’objectif principal de la section du statut de réfugié : trancher les revendications du statut de réfugié. De plus, l’économie de la loi fait ressortir de diverses façons le fait que le législateur désirait éviter qu’on allonge le processus plus qu’il ne faut pour permettre aux demandeurs d’avoir une audience équitable. Il n’est pas nécessaire que deux membres siègent pour décider d’une matière interlocutoire dans une procédure qui n’est même pas prévue expressément par la Loi.
2) Lorsque la section du statut de réfugié n’a aucune raison de penser qu’on a commis une erreur, une erreur de traduction commise de bonne foi avant une audience et qui mène à la présentation d’une preuve documentaire erronée ne constitue pas un refus d’accorder au demandeur l’audience équitable à laquelle il a droit. Ce genre d’erreur n’a pas un impact tel sur l’intégrité de l’audience que celle-ci en serait déconsidérée, surtout que le demandeur a eu toutes les occasions voulues à l’audience de démontrer qu’il ne pouvait retourner en Iran.
Bien qu’on n’ait pas traité la deuxième allégation du demandeur de façon explicite, les motifs du membre de la section du statut de réfugié la règlent adéquatement en faisant remarquer que le demandeur n’a produit aucune preuve à l’audience portant que les autorités iraniennes ne lui permettraient pas de revenir, ou qu’il serait déporté en Iraq. De plus, le demandeur a été représenté à l’audience sur sa revendication du statut de réfugié par des avocats expérimentés, qui auraient pu porter à l’attention du tribunal toute l’information pertinente.
La question suivante a été certifiée : Lorsqu’elle doit trancher une requête de réouverture d’une décision d’un tribunal rejetant une revendication du statut de réfugié au Canada, au motif qu’il y a eu infraction à l’équité procédurale, la section du statut de réfugié est-elle dûment constituée en ne siégeant qu’avec un membre?
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 22(2).
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 35 (abrogé par L.C. 1992, ch. 49, art. 25), 46.01(1)c) (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 14; L.C. 1992, ch. 49, art. 36), 59 (mod., idem, art. 49), 69.1 (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18; L.C. 1992, ch. 49, art. 60), 69.2 (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18), 82.1(1) (édicté, idem, art. 19; L.C. 1992, ch. 49, art. 73), 83(1) (mod., idem).
Règles de la section du statut de réfugié, DORS/93-45, règles 28, 29.
JURISPRUDENCE
DISTINCTION FAITE D’AVEC :
Ihunwo c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1990), 12 Imm. L.R. (2d) 58 (C.A.F.); Said c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1991), 16 Imm. L.R. (2d) 194; 129 N.R. 229 (C.A.F.); Kaur c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] 2 C.F. 209 (1989), 64 D.L.R. (4th) 317; 10 Imm. L.R. (2d) 1; 104 N.R. 50 (C.A.).
DÉCISIONS CITÉES :
Prassad c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 1 R.C.S. 560; (1989), 57 D.L.R. (4th) 663; [1989] 3 W.W.R. 289; 36 Admin. L.R. 72; 7 Imm. L.R. (2d) 253; 93 N.R. 81; Longia c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] 3 C.F. 288 (1990), 44 Admin. L.R. 264; 10 Imm. L.R. (2d) 312; 114 N.R. 280 (C.A.).
DEMANDE de contrôle judiciaire du refus d’un membre de la section du statut de réfugié siégeant seul de rouvrir une audience entendue à l’origine par deux membres. Demande rejetée.
ONT COMPARU :
Michael T. Crane pour le demandeur.
Andrea M. Horton pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Michael T. Crane, Toronto, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnance rendus par
Le juge Evans :
A. INTRODUCTION
[1] En 1995, un tribunal de la section du statut de réfugié constitué de deux membres a rejeté la revendication présentée par Ali Faghihi, qui demandait le statut de réfugié au motif d’une crainte fondée de persécution par suite de ses opinions politiques et de son origine ethnique.
[2] Le tribunal a conclu que son témoignage n’était pas crédible. Il a aussi conclu que le traitement auquel le demandeur déclarait avoir été soumis en Iran ne justifiait pas une crainte fondée de persécution aux termes de la définition de réfugié au sens de la Convention.
[3] Quatre mois après cette décision, la Cour a rejeté une demande d’autorisation de contrôle judiciaire présentée par M. Faghihi, au motif qu’il n’avait pas produit son dossier de demande.
[4] Plus de deux ans après le rejet de sa revendication de réfugié, M. Faghihi s’est adressé à la section du statut de réfugié en lui demandant de rouvrir sa décision. Il a prétendu que, par suite d’une erreur dans la traduction de sa Formule de renseignements personnels (FRP) erreur dont il n’avait pas eu connaissance, le tribunal avait tiré une conclusion de fait erronée qui touchait au cœur même de sa revendication. Le tribunal avait déterminé qu’il était un citoyen de l’Iran, avant de conclure qu’il pouvait y retourner sans crainte de persécution. Il n’avait donc pas tenu compte de sa crainte de persécution en Iraq, le seul pays dont il aurait, selon lui, la nationalité.
[5] La demande de réouverture, présentée par voie de requête, a été tranchée par un seul membre de la section du statut de réfugié, M. Bubrin, l’un des deux membres qui avaient entendu et rejeté la revendication de réfugié de M. Faghihi. M. Bubrin n’a pas tenu d’audience, comme il y était autorisé par le paragraphe 28(9) des Règles de la section du statut de réfugié, DORS/93-45, et il a statué sur la requête au vu des observations écrites des avocats.
[6] M. Bubrin a rejeté la requête, concluant qu’il n’y avait pas eu infraction à l’équité procédurale lors de l’audience sur la revendication de statut de réfugié de M. Faghihi. En conséquence, la section du statut de réfugié n’avait pas compétence pour rouvrir sa décision.
[7] Dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur recherche l’annulation de la décision de rejeter sa requête de réouverture, pour les deux motifs suivants : que la section du statut de réfugié n’était pas dûment constituée pour trancher la requête; que le membre siégeant avait commis une erreur de droit en concluant à l’absence d’infraction à l’équité procédurale lors du rejet par la section du statut de réfugié de la revendication de réfugié du demandeur.
B. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
Question 1 : La section du statut de réfugié était-elle dûment constituée lorsqu’un seul membre a tranché la requête de réouverture du demandeur?
[8] L’avocat du demandeur a soutenu que la décision de M. Bubrin n’était pas une décision de la section du statut de réfugié, parce qu’il faut deux membres pour constituer le quorum et que le demandeur n’avait pas consenti à ce que sa requête soit examinée par un seul membre.
[9] Les dispositions de la Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, les plus directement pertinentes en instance se trouvent à l’article 69.1 [édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18; L.C. 1992, ch. 49, art. 60].
69.1 (1) Sous réserve du paragraphe (2), la section du statut entend dans les meilleurs délais la revendication dont elle est saisie aux termes des articles 46.02 ou 46.03.
[…]
(7) Le quorum de la section du statut lors d’une audience tenue dans le cadre du présent article est constitué de deux membres.
[…]
(8) Si l’intéressé y consent, son cas peut être jugé par un seul membre de la section du statut; le cas échéant, les dispositions de la présente partie relatives à la section s’appliquent à ce membre et la décision de celui-ci vaut décision de la section.
[…]
(10) Sous réserve du paragraphe (10.1), en cas de partage, la section du statut est réputée rendre une décision en faveur de l’intéressé. [Soulignements ajoutés.]
[10] Le paragraphe 69.1(7) ne s’applique qu’à « une audience tenue dans le cadre du présent article ». Il n’y a que deux sortes d’audiences qui sont tenues conformément à l’article 69.1. Le paragraphe 69.1(1) prévoit une audience relative à une revendication de statut de réfugié, et le paragraphe 69.1(6) prévoit une audience en cas de désistement d’une revendication. Le paragraphe 69.1(7) ne comprend donc pas une requête pour faire rouvrir une décision de rejet d’une revendication.
[11] À défaut d’un texte de loi traitant expressément du quorum exigé dans le cadre de la réouverture d’une décision au motif qu’elle est viciée par suite d’un manquement à l’équité procédurale, je pars du postulat que les tribunaux sont maîtres de leur procédure et qu’ils ont un pouvoir discrétionnaire implicite à l’égard du processus par lequel ils s’acquittent des responsabilités que leur confère la loi : voir, par exemple, Prassad c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 1 R.C.S. 561, aux pages 568 et 569.
[12] D’après moi, ce pouvoir discrétionnaire implicite comprend le droit pour le tribunal de décider combien de membres siégeront pour entendre une affaire donnée. L’avocate en l’instance m’a informé que la section du statut de réfugié, lorsqu’elle doit trancher des requêtes de réouverture, assigne parfois un membre, parfois deux, sans s’inquiéter de savoir si le demandeur a consenti à ce que sa requête soit jugée par un seul membre.
[13] La recherche de l’équilibre entre, d’une part, l’importance et la complexité d’une question, et, d’autre part, la répartition efficace des ressources limitées d’un tribunal, est une question qui est du ressort de ce tribunal, sauf contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire au motif qu’il a été exercé de façon déraisonnable.
[14] Bien sûr, le pouvoir discrétionnaire implicite que la loi accorde à un tribunal quant à sa procédure est soumis à toutes les limites expresses ou implicites qui se trouvent dans sa loi habilitante, dans toute autre loi ou dans la législation déléguée (dont les règles de procédure dans les principes de droit administratif et dans la Constitution.
a) L’économie de la loi
[15] L’avocat du demandeur a soutenu qu’il serait contraire à l’économie de la loi d’autoriser un seul membre de la section du statut de trancher une question posée découlant d’une revendication du statut de réfugié. Ce serait le cas parce que lorsque le Parlement a fixé le quorum de la section du statut de réfugié dans la Loi sur l’immigration, il a prévu qu’il était de deux membres, sauf si le demandeur consentait à être entendu par un seul membre.
[16] De plus, la présence de deux membres ainsi que la disposition qui prévoit qu’il suffit de l’avis favorable d’un seul membre pour qu’on donne raison au demandeur (paragraphes 69.1(10) et (10.1)), sont au cœur même de la protection prévue par la loi contre le rejet indu des revendications.
[17] À l’appui de cet argument, l’avocat a cité Ihunwo c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1990), 12 Imm. L.R. (2d) 58 (C.A.F.) et Said c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1991), 16 Imm. L.R. (2d) 194 (C.A.F.). Dans ces affaires, on a décidé qu’en vertu des dispositions de la Loi sur l’immigration alors en vigueur, un arbitre siégeant seul n’avait pas compétence pour statuer sur une requête de réouverture d’une décision d’un tribunal établi en vertu de la Loi, constitué d’un arbitre et d’un membre de la Commission et « statuant en matière de minimum de fondement ».
[18] La Cour a décidé que la compétence d’un arbitre d’entendre et trancher seul une question en vertu de l’article 35 de la Loi ne s’étendait pas aux questions qui étaient de la compétence d’un « tribunal statuant en matière de minimum de fondement ».
[19] Ces affaires ne nous aident guère en l’instance. L’article 35 a été abrogé [par L.C. 1992, ch. 49, art. 25] depuis lors et les « tribunaux statuant en matière de minimum de fondement » ne font plus partie du cadre de la prise de décision prévu par la loi. De plus, comme les « tribunaux statuant en matière de minimum de fondement » comprenaient un arbitre, qui était un fonctionnaire du Ministère qui n’offrait aucune garantie d’indépendance, ainsi qu’un membre de la section du statut de réfugié, qui est évidemment un tribunal indépendant, il n’est pas surprenant qu’on ait décidé qu’un arbitre siégeant seul n’avait pas compétence pour décider des questions rattachées à la décision d’un « tribunal statuant en matière de minimum de fondement ».
[20] Je ne crois pas non plus que le raisonnement qui sous-tend la création de tribunaux de deux membres dans la présente Loi suffit pour emporter la conclusion que l’économie de la loi exige qu’à défaut du consentement du demandeur deux membres doivent siéger pour juger une demande de réouverture. Après tout, la revendication du demandeur a été entendue par un tribunal de deux membres et il avait le droit, qu’il n’a pas exercé, de demander l’autorisation d’obtenir le contrôle judiciaire.
[21] En fait, rien n’indique que le Parlement ait jamais envisagé de donner à la section du statut de réfugié le pouvoir de rouvrir sa décision, à la demande d’une personne dont la revendication avait été rejetée, au motif qu’il y aurait eu infraction à l’équité procédurale. L’article 69.2 [édicté par L.R.C. (1985), (4e suppl.), ch. 28, art. 18] prévoit les circonstances dans lesquelles le ministre peut demander un réexamen.
[22] Malgré cela, la jurisprudence a établi que la section du statut de réfugié avait implicitement le pouvoir de reprendre l’audition lorsqu’il était démontré qu’il y avait eu infraction aux règles de l’équité procédurale : voir, par exemple, Longia c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] 3 C.F. 288 (C.A.). Toutefois, on ne peut guère affirmer qu’il s’agit d’un pouvoir qui est au cœur de la compétence de la section du statut de réfugié.
[23] Bien sûr, si la requête est reçue et qu’on doive tenir une nouvelle audience, le paragraphe 69.1(7) s’appliquera puisque la nouvelle procédure sera « une audience sur la revendication dont elle est saisie » au sens du paragraphe 69.1(1). Je ne suis toutefois pas convaincu que la loi suppose nécessairement que deux membres doivent entendre une requête de réouverture.
b) Loi d’interprétation
[24] Le paragraphe 22(2) de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, fixe le quorum de tout organisme constitué par un texte de loi à la moitié de l’effectif. Toutefois, cette disposition ne s’applique qu’aux organismes où le nombre de membres à nommer est fixé par le législateur. Comme la Loi sur l’immigration ne précise pas le nombre de membres qui peuvent être nommés à la section du statut de réfugié (paragraphe 59(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 49]), cette présomption ne s’applique pas en l’instance.
c) Règles de la section du statut de réfugié
[25] La règle 28 traite des requêtes. Le paragraphe 28(1) porte que les parties doivent présenter leurs demandes à la section du statut de réfugié par voie de requête, sauf si les Règles prévoient autre chose ou si la demande est présentée au cours d’une audience et que les membres décident d’une autre façon de procéder.
[26] Il semble évident qu’une démarche de réouverture d’une décision de la section du statut de réfugié doit prendre la forme d’une demande à la section du statut de réfugié. Comme les Règles ne prévoient rien d’autre et que la question n’est pas soulevée au cours d’une audience, la demande de réouverture doit être faite par voie de requête.
[27] La règle 28 ne traite pas de la composition de la section du statut de réfugié lorsqu’elle doit se prononcer sur des requêtes. Toutefois, la règle 29 a un certain intérêt ici.
29. En cas de décision partagée en matière interlocutoire, le président de l’audience a voix prépondérante.
[28] Je suis disposé en l’instance à présumer qu’une requête demandant la réouverture d’une décision est une « matière interlocutoire », puisque si elle était accueillie elle ne trancherait pas le litige. Elle ouvrirait simplement la voie à un réexamen de la revendication par la section du statut de réfugié en vertu de l’article 69.1.
[29] On peut soutenir que la règle 29 suppose que les matières interlocutoires seront entendues par un tribunal de deux membres, puisqu’un tribunal constitué d’un seul membre ne peut arriver à une « décision partagée ». En conséquence, les requêtes demandant une réouverture ne pourraient être tranchées par un tribunal d’un seul membre.
[30] Ce qui est faux dans cet argument, c’est que même si la règle 29 prévoit l’utilisation de tribunaux de deux membres pour trancher les requêtes en matière interlocutoire, elle ne les rend pas obligatoires. Lorsqu’une matière interlocutoire est entendue par un seul membre, la règle 29 ne s’applique tout simplement pas.
[31] De plus, la règle 29 fait exception au principe qu’on trouve dans la Loi qu’il suffit de l’avis favorable d’un seul membre d’un tribunal de la section du statut de réfugié pour qu’un demandeur ait gain de cause. Par conséquent, le fait qu’une partie du raisonnement qui fonde les tribunaux à deux membres ne s’applique pas aux décisions en matière interlocutoire vient affaiblir l’argument qui veut qu’un seul membre ne puisse les rendre.
[32] Par conséquent, je conclus que rien dans les Règles n’exige que les requêtes de réouverture soient entendues par des tribunaux de deux membres. Le pouvoir discrétionnaire implicite de la section du statut de réfugié de déterminer sa propre procédure n’est donc pas limité.
d) Principes de droit administratif
[33] Le principe de droit administratif pertinent, lorsqu’il s’agit de limiter le pouvoir discrétionnaire de la section du statut de réfugié de confier l’audition d’une requête pour réouverture à un seul membre, est la présomption qu’on ne peut sous-déléguer l’exercice des pouvoirs conférés par un texte de loi qui touchent aux droits des personnes, surtout lorsque ces pouvoirs sont de nature juridictionnelle.
[34] Par conséquent, comme les tribunaux d’un seul membre ne sont pas expressément ou par déduction nécessaire autorisés par la loi dans ce contexte, et que la compétence pour rouvrir doit être exercée sur une base juridictionnelle, la section du statut de réfugié ne serait pas dûment constituée par un tribunal d’un seul membre lorsqu’il s’agit de trancher une requête de réouverture, sauf si le demandeur y a consenti.
[35] La présomption de la common law que la sous-délégation n’est pas autorisée est, bien sûr, beaucoup plus vaste que ce qui est prévu au paragraphe 22(2) de la Loi d’interprétation. Néanmoins, à défaut d’une disposition de la loi prévoyant le quorum pour entendre une requête de réouverture, il serait absurde de s’en remettre à la présomption interdisant la sous-délégation pour exiger que tous les membres de la section du statut de réfugié siègent ensemble pour entendre les requêtes de réouverture.
[36] La section du statut de réfugié comprend un grand nombre de membres qui sont répartis dans des bureaux locaux à travers le Canada. De plus, comme la loi prévoit que deux membres de la section constituent le quorum lorsqu’il s’agit de statuer sur les revendications du statut de réfugié, ce qui est sa responsabilité principale, il serait fort saugrenu d’exiger que tous les membres siègent ensemble pour entendre les requêtes de réouverture, d’autant que la Loi n’autorise même pas expressément la section du statut de réfugié à rouvrir ses propres décisions.
[37] Une version moins extravagante et plus plausible de cet argument serait la suivante : lorsqu’elle doit trancher une requête demandant la réouverture, la section du statut de réfugié doit être constituée de la façon normale et, en conséquence, il faut que le tribunal ait deux membres sauf si le demandeur consent à ce qu’il n’y en ait qu’un seul.
[38] La présomption interdisant la sous-délégation n’est rien d’autre qu’une présomption, même lorsqu’elle s’applique à l’exercice d’un pouvoir juridictionnel, et on peut l’écarter si l’économie de la loi indique qu’elle n’est pas appropriée. En conséquence, la présomption ne s’appliquera pas lorsque les coûts d’efficacité, d’efficience et de temps de traitement dépassent les avantages pour l’individu que la décision soit rendue par l’organisme dans son ensemble.
[39] À mon avis, le pouvoir discrétionnaire implicite de la section du statut de réfugié quant à sa propre procédure, qui lui permet prima facie de ne nommer qu’un membre pour entendre une requête de réouverture, n’est pas affecté par la présomption interdisant la sous-délégation. La section du statut de réfugié a une charge de travail très lourde, et elle s’évertue à traiter sans délai ou dépense déraisonnable. Si on exigeait que deux membres siègent sur chacune des requêtes alors que la Loi ne l’exige pas clairement, on détournerait sans raison des ressources qui devraient être consacrées à la réalisation de l’objectif principal de la section du statut de réfugié, savoir trancher les revendications du statut de réfugié.
[40] De plus, l’économie de la loi fait ressortir de diverses façons le fait que le Parlement désirait éviter qu’on allonge le processus plus qu’il ne faut pour permettre aux demandeurs d’avoir une audience équitable. Par exemple, La Loi interdit les revendications multiples d’une personne qui a déjà subi un refus (alinéa 46.01(1)c) [édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 14; L.C. 1992, ch. 49, art. 36]); il n’y a pas de droit d’appel au fond à un tribunal d’appel; un demandeur doit avoir l’autorisation de la Cour pour présenter une demande de contrôle judiciaire (paragraphe 82.1(1) [édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 19; L.C. 1992, ch. 49, art. 73]); et on ne peut en appeler d’une décision de la Cour à la Cour d’appel fédérale que si le juge qui a entendu la demande de contrôle judiciaire a certifié que l’affaire soulève une question de portée générale (paragraphe 83(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 73]).
[41] Compte tenu de tous ces facteurs, je conclus qu’il n’est pas nécessaire que deux membres siègent pour décider d’une matière interlocutoire dans une procédure qui n’est même pas prévue expressément par la Loi. On a conclu à la compétence implicite de rouvrir un dossier simplement pour s’éviter d’avoir à obtenir une ordonnance de la Cour annulant le rejet d’une revendication du statut de réfugié pour cause de manquement à l’équité procédurale. Le droit de demander à la Commission de rouvrir un dossier n’exclut pas la présentation d’une demande d’autorisation à la Cour pour l’obtention du contrôle judiciaire, un recours que M. Faghihi avait amorcé mais qu’il a apparemment par la suite abandonné.
[42] En conséquence, je suis d’avis que le fait d’exiger que la section du statut de réfugié nomme des tribunaux de deux membres pour trancher des requêtes de réouverture, qui sont à la limite de la compétence de la section du statut de réfugié, serait contraire à l’économie de la loi. Une telle exigence imposerait une restriction importante et injustifiée à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de répartir les ressources dont elle dispose pour se décharger de ses responsabilités.
Question 2 : La section du statut de réfugié a-t-elle commis une erreur de droit en concluant qu’il n’y avait pas eu d’infraction à l’équité procédurale dans le rejet de la revendication de statut de réfugié du demandeur?
[43] Aux fins des présents motifs, je présumerai que c’est la norme de la décision correcte qui s’applique à l’examen de la conclusion du membre qu’il n’y a pas eu de manquement à l’équité procédurale dans l’examen de la revendication du statut de réfugié de M. Faghihi. Toutefois, compte tenu de la nature implicite, discrétionnaire, et résiduelle de la compétence de rouvrir un dossier, ainsi que des diverses dispositions de la Loi qui ont pour objectif de restreindre le contrôle judiciaire des décisions de la section du statut de réfugié, on pourrait soutenir qu’une norme moins exigeante que la norme de la décision correcte serait appropriée en l’espèce.
[44] Le demandeur a présenté deux allégations écrites à la section du statut de réfugié à l’appui de sa demande de réouverture du dossier. Premièrement, il déclare qu’on a indiqué à tort que l’Iran était son pays de nationalité dans son FRP, par suite d’une traduction fautive durant la préparation de l’audience sur sa revendication du statut de réfugié. S’appuyant sur cette déclaration et n’ayant en sa possession aucune preuve la contredisant, et ayant conclu que le demandeur n’avait pas de crainte fondée de persécution en Iran, la section du statut de réfugié n’a pas examiné l’autre prétention de M. Faghihi selon laquelle il craignait d’être persécuté en Iraq. De plus, le demandeur n’a pas découvert l’erreur alléguée avant qu’on ait tranché sa revendication, ce qui fait que son témoignage à l’audience portant que le contenu du FRP était exact et qu’il en avait eu une traduction fidèle ne saurait être considéré comme réglant l’affaire.
[45] M. Bubrin a rejeté cet argument, en partie parce qu’il a conclu que les difficultés liées à la traduction avaient été réglées avant l’audience. De plus, l’avocat du demandeur ne m’a pas convaincu que lorsque la section du statut de réfugié n’a aucune raison de penser qu’on a commis une erreur, une erreur de traduction commise de bonne foi avant une audience et qui mène à la présentation d’une preuve documentaire erronée constitue un refus d’accorder au demandeur l’audience équitable à laquelle il a droit.
[46] L’avocat du demandeur s’est appuyé sur Kaur c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] 2 C.F. 209 (C.A.), où la Cour a décidé qu’une femme qui n’avait pas présenté sa vraie situation à la Commission par suite de la contrainte exercée par son mari n’avait pas reçu une audience équitable, nonobstant le fait que la Commission n’avait pas commis d’erreur.
[47] À mon avis, la situation d’une personne qu’on intimide pour qu’elle ne puisse présenter les faits est très différente de celle de M. Faghihi, qui soutient tout simplement que la section du statut de réfugié a commis une erreur fondée sur la traduction fautive d’une rubrique de son FRP. Ce genre d’erreur n’a pas un impact tel sur l’intégrité de l’audience que celle-ci en serait déconsidérée, surtout que M. Faghihi a eu toutes les occasions voulues à l’audience de démontrer qu’il ne pouvait retourner en Iran.
[48] Deuxièmement, l’avocat du demandeur soutient que la section du statut de réfugié, en tant qu’organisme spécialisé, avait le devoir d’examiner la déclaration dans le FRP que le demandeur était un citoyen de l’Iran. Ceci parce qu’il est de notoriété publique qu’en tant que Mo’awed, c’est-à-dire musulman chi’ite d’ethnie iranienne né en Iraq, le demandeur ne pouvait avoir la nationalité iranienne.
[49] Il semble que M. Bubrin n’ait pas traité de cette question de façon explicite. Je suis toutefois convaincu que ses motifs la règlent adéquatement. Notamment, il a fait remarquer que M. Faghihi n’avait produit aucune preuve à l’audience portant que les autorités iraniennes ne lui permettraient pas de revenir, ou qu’il serait déporté en Iraq. M. Bubrin a aussi noté que le demandeur avait été représenté à l’audience sur sa revendication du statut de réfugié par des avocats compétents et expérimentés, dont on aurait pu raisonnablement s’attendre à ce qu’ils portent à l’attention du tribunal toute l’information pertinente, y compris le type d’erreur flagrante que le demandeur prétend s’être trouvée dans son FRP.
[50] Dans les circonstances, M. Bubrin n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il a conclu que le tribunal n’avait pas enfreint l’obligation d’équité en n’enquêtant pas de façon satisfaisante sur la revendication du demandeur.
[51] En fait, à mon avis, les deux allégations écrites présentées à M. Bubrin n’étaient que des faux-semblants visant à le convaincre de rouvrir la décision au motif que le rejet de la revendication de M. Faghihi par la section du statut de réfugié était fondé sur une grave erreur de fait portant sur un point essentiel.
[52] Il ne semble pas que ce soit là un motif pour lequel la section du statut de réfugié peut rouvrir une décision. Une allégation portant que la revendication du statut de réfugié du demandeur avait été rejetée sans égard à la preuve disponible aurait pu être présentée à la Cour, si le demandeur avait choisi de poursuivre sa demande d’autorisation.
C. CONCLUSIONS
[53] Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
[54] Conformément au paragraphe 83(1) de la Loi sur l’immigration, je certifie que l’issue de l’affaire dépend de la réponse à la question de portée générale suivante :
Lorsqu’elle doit trancher une requête de réouverture d’une décision d’un tribunal rejetant une revendication du statut de réfugié au Canada, la section du statut de réfugié est-elle dûment constituée en ne siégeant qu’avec un membre?