IMM-3684-97
Cesar Martin Diaz (demandeur)
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (défendeur)
Répertorié: Diazc. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)(1re inst.)
Section de première instance, juge Evans"Toronto, 15 décembre 1998; Ottawa, 9 février 1999.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Résidents permanents — Catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (DNRSRC) — La revendication du statut de réfugié du demandeur a été rejetée en février 1994 au motif qu'il était exclu de la définition de réfugié au sens de la Convention en vertu de l'art. 1Fa) de la Convention (crime contre l'humanité) — Au mois d'août 1997, on a informé le demandeur qu'il ne présentait pas les conditions requises pour faire l'objet d'une évaluation du risque à titre de DNRSRC — La demande réputée d'établissement du demandeur à titre de DNRSRC doit être jugée en vertu du Règlement sur l'immigration en vigueur au moment où la décision du mois d'août 1997 a été rendue (ce qui inclut la modification apportée au Règlement sur l'immigration qui est entrée en vigueur au mois de mai 1997 et qui exclut les personnes dont les revendications du statut de réfugié ont été rejetées en application de l'art. 1Fa)) — Question certifiée.
Interprétation des lois — Rétroactivité — Application de la définition modifiée de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (DNRSRC) — La revendication du statut de réfugié du demandeur a été rejetée en février 1994 au motif qu'il était exclu de la définition de réfugié au sens de la Convention en vertu de l'art. 1Fa) de la Convention (crime contre l'humanité) — Au mois d'août 1997, on a informé le demandeur qu'il ne présentait pas les conditions requises pour faire l'objet d'une évaluation du risque à titre de DNRSRC étant donné que la modification apportée au Règlement, qui est entrée en vigueur au mois de mai 1997, exclut les personnes dont les revendications du statut de réfugié ont été rejetées en application de l'art. 1Fa) — La demande réputée d'établissement du demandeur à titre de DNRSRC doit être jugée en vertu du Règlement sur l'immigration en vigueur au moment où la décision du mois d'août 1997 a été rendue — La nouvelle définition modifiée était clairement censée s'appliquer aux revendications qui avaient été jugées avant le mois de mai 1997 — Appliquer la nouvelle définition ne revient pas à donner un effet rétroactif à la loi, mais plutôt à rattacher simplement une conséquence différente à un fait continu — Cela équivaut tout simplement à lui donner un effet immédiat — La modification n'est pas de nature punitive — La modification n'a pas privé le demandeur d'un droit fondamental actuel découlant de la loi — Question certifiée.
En février 1994, la SSR a rejeté la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention présentée par le demandeur parce qu'il y avait des raisons sérieuses de penser qu'il avait participé à des crimes contre l'humanité commis par les membres d'une organisation terroriste, le "Sentier lumineux", et qu'il était donc exclu de la définition de réfugié au sens de la Convention en vertu de la section Fa ) de l'article premier de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés. Après avoir été informé qu'il serait expulsé au Pérou, le demandeur a demandé à un agent d'immigration d'ajourner son renvoi en attendant que jugement soit rendu sur une demande de contrôle judiciaire de la mesure d'exclusion. Le demandeur a déclaré que, s'il devait retourner au Pérou, il risquerait, selon toute vraisemblance, que le "Sentier lumineux" le tue pour avoir été informateur de police. Au mois d'août 1997, sa demande a été rejetée et on l'a informé qu'il ne présentait pas les conditions requises pour faire l'objet d'une évaluation du risque à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada (DNRSRC); il a été renvoyé du Canada en mai 1998. Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision de l'agent d'immigration selon laquelle le demandeur n'était pas un DNRSRC et qu'il ne pouvait donc pas prétendre au statut de résident permanent en vertu du paragraphe 6(5) de la Loi sur l'immigration .
La question litigieuse est de savoir si la revendication du demandeur visant à être reconnu comme DNRSRC doit être jugée en vertu du Règlement sur l'immigration de 1978 en vigueur au moment où la décision a été rendue, soit en août 1997, (notamment en vertu d'une nouvelle définition de "demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada", qui est entrée en vigueur au mois de mai 1997 et qui exclut les personnes dont les revendications du statut de réfugié ont été rejetées au motif qu'elles tombaient sous le coup de la section Fa ) de l'article premier), ou en vertu de celui qui était en vigueur lorsque la SSR a rejeté sa revendication du statut de réfugié et en application duquel il a automatiquement été réputé avoir présenté une demande d'établissement pour des motifs d'ordre humanitaire, soit en février 1994.
Jugement: la demande est rejetée.
Avant les modifications de 1997, le Règlement sur l'immigration de 1978 prévoyait qu'une personne dont la revendication du statut de réfugié était rejetée par la section du statut de réfugié était automatiquement considérée comme ayant présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC. Les demandeurs de statut étaient réputés avoir présenté une telle demande à la date de la décision de rejeter leur revendication du statut de réfugié. Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation publié avec les modifications du Règlement paraît prévoir que la définition modifiée de la catégorie s'appliquera à toutes les demandes d'établissement jugées après le 30 avril 1997.
Le responsable de l'immigration n'a pas commis d'erreur en se prononçant sur la qualité de DNRSRC du demandeur en fonction de la définition réglementaire de DNRSRC qui était en vigueur au moment où la décision a été rendue. Le fait que le Règlement maintient expressément la catégorie de "demandeur réputé" pour les revendications que la section du statut de réfugié a jugées avant le mois de mai 1997, mais qu'il ne comporte aucune disposition analogue en ce qui concerne la modification de la définition de DNRSRC, constitue une indication claire que la nouvelle définition était censée s'appliquer à ces revendications. Toutefois, cela ne porte pas un coup fatal à la cause du demandeur s'il réussit à établir qu'ainsi interprété, le Règlement a un effet rétroactif et qu'il n'est donc pas, il faut le présumer, autorisé par la loi habilitante.
Juger si une personne est admissible à un bénéfice prévu par la loi, en fonction de la définition de l'admissibilité à un tel bénéfice qui est en vigueur au moment où la décision est rendue, ne revient pas à donner un effet rétroactif à la loi. La modification du Règlement rattache simplement une conséquence différente à un fait continu " en l'occurrence, l'existence de raisons sérieuses de soupçonner le demandeur d'avoir commis des crimes contre l'humanité. Par conséquent, l'appliquer à toutes les décisions rendues après son édiction équivaut tout simplement à lui donner un effet immédiat. La modification du Règlement n'est pas de nature punitive. Elle exclut seulement, dans l'intérêt public, certaines catégories de personnes de la définition de l'admissibilité à un bénéfice prévu par la loi. Vu que le bénéfice en question est de nature discrétionnaire, la modification n'a pas privé le demandeur d'un droit fondamental actuel découlant de la loi.
Le seul droit acquis du demandeur le 30 avril 1997 était qu'on le considère comme un "demandeur réputé" avoir présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC et qu'on ne refuse pas d'examiner sa demande parce qu'il ne l'avait pas présentée dans le délai prévu dans le Règlement de 1997. Ce droit était expressément protégé par le Règlement.
Il est vrai que le résultat aurait été différent si le responsable de l'immigration s'était prononcé sur la demande avant le 1er mai 1997, mais des situations anormales de ce genre sont assez fréquentes lorsque la loi est modifiée, et rien ne prouve qu'il y ait eu retard intentionnel en l'espèce.
Bien que la jurisprudence ait établi que, dans d'autres domaines du droit de l'immigration, les demandes sont jugées en fonction de l'admissibilité à la date de la demande, cette jurisprudence n'a pas trait à la question d'une modification de la définition de la catégorie apportée dans la loi après la présentation de la demande, mais avant que l'agent ne prenne sa décision.
La question suivante a été certifiée: Est-ce que la définition modifiée de "demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada" donnée au sous-alinéa 2(1)a )(v) du Règlement sur l'immigration de 1978 et entrée en vigueur le 1er mai 1997 s'applique aux "demandeurs réputés" avoir présenté une demande d'établissement à titre de membres de cette catégorie, soit les personnes auxquelles la section du statut de réfugié a refusé de reconnaître le statut de réfugié après le 1er février 1993 mais avant le 1er mai 1997?
lois et règlements
Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18.1 (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5).
Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 3g), h), 6(5) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 3), 83(1) (mod., idem, art. 73).
Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172, art. 2(1) "demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada" (mod. par DORS/93-44, art. 1; 97-182, art. 1), 11.4(2) (édicté par DORS/93-44, art. 10; 97-182, art. 5), (3) (édicté par DORS/93-44, art. 10; 97-182, art. 5).
jurisprudence
décisions appliquées:
Say c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1997), 139 F.T.R. 165 (C.F. 1re inst.); Gharib c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 99 F.T.R. 208; 30 Imm. L.R. (2d) 291 (C.F. 1re inst.).
distinction faite avec:
Hirbod c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1998), 146 F.T.R. 81 (C.F. 1re inst.); Yassin c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] A.C.F. no 909 (C.F. 1re inst.) (QL); Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Nikolova (1995), 102 F.T.R. 72; 31 Imm. L.R. (2d) 104 (C.F. 1re inst.); Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Lidder, [1992] 2 C.F. 621; (1992), 6 Admin. L.R. (2d) 62; 16 Imm. L.R. (2d) 241; 136 N.R. 254 (C.A.); Wong c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1986), 64 N.R. 309 (C.A.F.); Choi c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 C.F. 763; (1991), 6 Admin. L.R. (2d) 94; 15 Imm. L.R. (2d) 265; 139 N.R. 182 (C.A.); Henry c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1988), 6 Imm. L.R. (2d) 161 (C.F. 1re inst.).
décisions citées:
Liyanagamage c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1994), 176 N.R. 4 (C.A.F.); Diaz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 94 F.T.R. 237 (C.F. 1re inst.); Diaz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1997), 135 F.T.R. 235 (C.F. 1re inst.).
doctrine
Sullivan, Ruth. Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. Toronto: Butterworths, 1994.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision d'un responsable de l'immigration selon laquelle le demandeur n'était pas un demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada et qu'il ne pouvait donc pas prétendre au statut de résident permanent en vertu du paragraphe 6(5) de la Loi sur l'immigration. Demande rejetée.
ont comparu:
Osborne G. Barnwell pour le demandeur.
Bridget A. O'Leary pour le défendeur.
avocats inscrits au dossier:
Ferguson, Barnwell, North York (Ontario), pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs de l'ordonnance rendus par
Le juge Evans:
A. INTRODUCTION
Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5), dans laquelle Cesar Diaz (ci-après le demandeur) demande à la Cour de réviser et d'annuler la décision d'un responsable de l'immigration, en date du 25 août 1997, selon laquelle le demandeur n'était pas un demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada (ci-après DNRSRC) et qu'il ne pouvait donc pas prétendre au statut de résident permanent en vertu du paragraphe 6(5) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2 (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 3).
B. LES FAITS
Le demandeur est un Péruvien qui a revendiqué le statut de réfugié au Canada en 1990. Dans une décision en date du 21 février 1994, la section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (ci-après la section du statut de réfugié) a rejeté sa revendication. La section du statut de réfugié est arrivée à la conclusion qu'il y avait des raisons sérieuses de penser que le demandeur avait [traduction] "participé sciemment et personnellement à des actes de persécution équivalant à un crime contre l'humanité" commis par les membres d'une organisation terroriste, le "Sentier lumineux", et qu'il était donc exclu de la définition de réfugié au sens de la Convention en vertu de la section Fa ) de l'article premier [Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6]. Le 24 avril 1995 [(1995), 94 F.T.R. 237 (C.F. 1re inst.)], sa demande de contrôle judiciaire de cette décision a été rejetée.
Le 12 août 1997, le demandeur était informé qu'il serait expulsé au Pérou le 28 août 1997. Son avocat a demandé à l'agent d'immigration responsable de son dossier d'ajourner son renvoi en attendant que jugement soit rendu sur une demande de contrôle judiciaire de la mesure d'exclusion. Le demandeur appuyait sa demande sur le fait que, s'il devait retourner au Pérou, il risquerait, selon toute vraisemblance, que le "Sentier lumineux" le tue pour avoir été informateur de police. Sa demande a toutefois été rejetée [(1997), 135 F.T.R. 235 (C.F. 1re inst.)] et le 25 août 1997, on l'a informé qu'il ne présentait pas les conditions requises pour faire l'objet d'une évaluation du risque à titre de DNRSRC quant à l'obtention du statut de résident permanent au Canada. Le demandeur a été renvoyé du Canada en mai 1998.
C. LA QUESTION LITIGIEUSE
Bien que l'avocat du demandeur, M. Barnwell, ait soulevé plusieurs questions litigieuses dans ses observations écrites, il a été convenu à l'audience que la présente affaire s'articule autour d'une seule question: Est-ce que la revendication du demandeur visant à être reconnu comme DNRSRC doit être jugée en vertu du Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172 (modifié), en vigueur au moment où la décision faisant l'objet du contrôle a été rendue, soit en août 1997, ou en vertu de celui qui était en vigueur lorsque la section du statut de réfugié a rejeté sa revendication du statut de réfugié et qu'il a automatiquement été réputé avoir présenté une demande d'établissement pour des motifs d'ordre humanitaire, soit le 21 février 1994? Pour comprendre la question litigieuse, il est nécessaire d'expliquer les dispositions pertinentes du Règlement, telles qu'elles étaient avant et après l'entrée en vigueur des modifications le 1er mai 1997 [DORS/97-182].
D. ANALYSE
Avant les modifications de 1997, le Règlement sur l'immigration de 1978 prévoyait qu'une personne dont la revendication du statut de réfugié était rejetée par la section du statut de réfugié était automatiquement considérée comme ayant présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC. Les demandeurs de statut étaient réputés avoir présenté une telle demande à la date de la décision de la section du statut de réfugié de rejeter leur revendication du statut de réfugié. Ils n'avaient pas à soumettre de demande, bien qu'il leur fût possible, s'ils le voulaient, de présenter des observations écrites à l'appui de leur demande réputée visant l'obtention de la qualité de DNRSRC: paragraphes 11.4(2) [édicté par DORS/93-44, art. 10], (3) [édicté, idem].
En 1997, ces dispositions ont été abrogées par des modifications apportées au Règlement [DORS/97-182]. Les demandeurs du statut de réfugié déboutés qui désirent demander le droit d'établissement à titre de DNRSRC doivent maintenant, dans les 15 jours suivant la notification de la décision de la section du statut de réfugié de rejeter leur revendication du statut de réfugié, présenter une demande visant l'obtention de la qualité de DNRSRC: alinéa 11.4(2)b). Cependant, cette disposition ne s'applique pas aux personnes auxquelles on a refusé de reconnaître le statut de réfugié entre le 1er février 1993 et le 30 avril 1997. Celles-ci sont toujours considérées comme des "demandeurs réputés" avoir présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC en vertu de l'alinéa 11.4(2)a ).
Vu que la section du statut de réfugié a rejeté la revendication du statut de réfugié de M. Diaz en février 1994, il est entendu qu'il devait être considéré comme un "demandeur réputé" avoir présenté une demande d'établissement, bien qu'une décision n'ait été rendue sur sa demande qu'au mois d'août 1997, soit presque quatre mois après l'entrée en vigueur des modifications le 1er mai 1997. La question controversée, toutefois, consiste à se demander si sa demande réputée d'établissement à titre de DNRSRC aurait dû être jugée en fonction de la définition de DNRSRC dans la teneur qui était la sienne au mois d'août 1997 lorsque l'agent a pris sa décision, ou dans la teneur qui était la sienne au mois de février 1994 lorsque le demandeur a été réputé avoir présenté une demande d'établissement, plus de trois ans avant l'entrée en vigueur des modifications le 1er mai 1997.
La modification importante en l'espèce est le changement à la définition de "demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada" inscrit au sous-alinéa 2(1)a )(v) [mod. par DORS/97-182, art. 1]; cette disposition exclut les personnes dont les revendications du statut de réfugié ont été rejetées au motif, notamment, qu'elles tombent sous le coup de la section Fa) de l'article premier. C'est pour ce motif que la section du statut de réfugié a rejeté la revendication présentée par M. Diaz, et que le responsable de l'immigration qui a statué sur sa demande d'établissement a conclu qu'il n'était pas un DNRSRC.
Les dispositions transitoires du Règlement sont muettes quant à l'application de la définition modifiée de DNRSRC à ceux qui sont des "demandeurs réputés" parce que la section du statut de réfugié a rejeté leur revendication en application de la section F de l'article premier avant le 1er mai 1997. Pourtant, le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation publié avec les modifications du Règlement paraît prévoir que la définition modifiée de la catégorie s'appliquera à toutes les demandes d'établissement jugées après le 30 avril 1997. Il y est dit [DORS/97-182, à la page 1178]:
Ces dispositions ne s'appliqueront pas de façon rétroactive. On continuera de considérer comme "ayant fait une demande de droit d'établissement" tous les demandeurs non reconnus du statut de réfugié qui sont actuellement "réputés avoir présenté une demande" et qui sont toujours en attente d'une décision le jour où ces dispositions entreront en vigueur. Cependant, sous tous les autres aspects, leurs demandes seront traitées selon ces dispositions réglementaires modifiées. [Soulignement ajouté.]
Toutefois, selon M. Barnwell, appliquer la définition modifiée de la qualité de DNRSRC à une personne qui est réputée avoir présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC avant la modification du Règlement en mai 1997 revient à donner un effet rétroactif à la modification. Il a invoqué la présomption que la loi ne porte pas atteinte rétroactivement aux droits acquis. Même si nous concluions que cette présomption est réfutée par les termes clairs du Règlement, la présomption que les lois ne permettent pas de prendre des règlements rétroactifs rendrait le Règlement ultra vires sous ce rapport.
En réponse, l'avocate du ministre, Mme O'Leary, a prétendu que l'application à M. Diaz de la définition de DNRSRC en vigueur au moment où l'agent a pris sa décision n'a pas donné un effet rétroactif à la modification du Règlement, bien que le demandeur soit réputé avoir présenté une demande d'établissement et d'obtention de la qualité de DNRSRC avant l'entrée en vigueur de la modification. Plutôt que d'avoir un effet rétroactif, a-t-elle affirmé, la modification avait tout simplement un effet immédiat. Personne n'a de droit acquis à ce que sa prétention à un avantage prévu par la loi soit jugée conformément à la loi dans la teneur qui était la sienne au moment de la présentation d'une demande en ce sens. Le seul droit acquis de M. Diaz le 30 avril 1997 était d'être considéré comme un "demandeur réputé" avoir présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC et de n'être donc pas obligé de présenter une demande personnelle après cette date; ce droit est expressément protégé par les dispositions transitoires énoncées dans la modification.
Cette question a été examinée dans Say c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1997), 139 F.T.R. 165 (C.F. 1re inst.), où, à partir de faits fondamentalement indifférenciables des faits en l'espèce, le juge Rothstein (alors qu'il était juge de première instance) a décidé que l'agent d'immigration avait raison de se prononcer sur la qualité de DNRSRC du demandeur en fonction de la définition en vigueur lorsque la décision a été rendue. Il a déclaré [à la page 166]:
Le droit qui lui était accordé par le Règlement était qu'il était réputé avoir présenté une demande d'établissement à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada à cette date. Par contre, il n'avait aucun droit acquis quant au maintien du droit en vigueur à la date à laquelle il était réputé avoir présenté sa demande.
M. Barnwell m'a demandé de réexaminer cette question en tenant compte, en particulier, de la décision qui a suivi, soit Hirbod c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1998), 146 F.T.R. 81 (C.F. 1re inst.). Dans cette affaire, la section du statut de réfugié a, le 25 octobre 1996, rejeté la revendication du statut de réfugié du demandeur en application de la section Fc) de l'article premier; à cette date, il est automatiquement devenu un "demandeur réputé" avoir présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC. Le 2 avril 1997, il a soumis des observations écrites à l'appui de sa demande réputée, mais, le 27 mai 1997, un responsable de l'immigration a rejeté sa demande au motif que, suivant la modification du Règlement entrée en vigueur le 1er mai 1997, le demandeur n'était pas un DNRSRC parce que sa revendication du statut de réfugié avait été rejetée en application de la section Fc) de l'article premier.
Le juge Reed a accueilli la demande de contrôle judiciaire de cette décision en raison de la présomption de non-rétroactivité du Règlement; à la page 82, elle déclare donc que les "demandes visant l'attribution d'une qualité déterminée doivent être jugées en fonction des critères d'admissibilité qui existent à la date à laquelle la demande est déposée ou, du moins, à la date à laquelle le requérant a fait tout le nécessaire pour mettre sa demande en état" (non souligné dans l'original.). Elle a établi une distinction d'avec la décision Say au motif que, dans cette affaire, aucune observation sur les risques n'avait été présentée à l'appui de la demande réputée. Dans Yassin c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] A.C.F. no 909 (C.F. 1re inst.) (QL), le juge Tremblay-Lamer a suivi la décision Hirbod.
À première vue, la décision Hirbod ne semblerait pas aider le demandeur étant donné qu'à la page 85, le juge Reed a affirmé que "[l]e nouveau Règlement est expressément libellé de manière à ce que la nouvelle définition du demandeur non reconnu du statut de réfugié s'applique aux demandes pour lesquelles des observations n'ont pas encore été présentées" (non souligné dans l'original.). Autrement dit, elle a confirmé la décision Say qui semblerait être déterminante en l'espèce, vu que M. Diaz n'a présenté aucune observation à l'appui de sa demande réputée.
Toutefois, une partie du raisonnement dans Hirbod est également applicable dans une affaire où, comme en l'espèce, aucune observation n'a été présentée avant le 1er mai 1997. Un des facteurs qui a amené le juge Reed à la conclusion qu'elle a tirée est qu'elle "écarte [. . .] toute possibilité de se retrouver avec la situation anormale qui existerait si la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié était attribuée au requérant en fonction de la date"avant ou après le 1er mai 1997"à laquelle l'agent d'immigration chargé de son dossier rend une décision à son sujet" (à la page 85). Si le responsable de l'immigration s'était prononcé sur la demande réputée avant le 1er mai 1997, M. Diaz n'aurait pas été exclu de la catégorie des DNRSRC pour le motif que la section du statut de réfugié a rejeté sa demande en application de la section Fc) de l'article premier. Toutefois, selon l'interprétation du Règlement modifié que soumet le défendeur, M. Diaz pouvait être exclu pour ce motif parce que la décision n'a pas été prise avant le mois d'août 1997 en raison de circonstances indépendantes de la volonté de M. Diaz.
Du reste, M. Barnwell a soutenu qu'il était erroné d'accorder de l'importance à la question de savoir si le demandeur avait présenté des observations sur les risques à l'appui de sa demande réputée, parce qu'en vertu de la loi, il n'était pas tenu de le faire avant la mise en état de la demande. Par conséquent, la demande de M. Diaz n'était pas moins complète en droit que celle de M. Hirbod, si bien qu'interpréter le Règlement de façon à ce qu'il prive M. Diaz de son droit d'être jugé conformément à la loi en vigueur au moment où sa demande était réputée en droit avoir été présentée reviendrait donc à le priver d'un droit acquis et à donner à la modification un effet rétroactif qui la rend ultra vires de la Loi sur l'immigration.
L'argument de M. Barnwell que l'on peut moins facilement établir une distinction d'avec les décisions Say et Hirbod que le juge Reed paraît peut-être l'avoir cru est un argument de poids. Malgré tout, il ne fait aucun doute que dans Hirbod, le juge Reed a expressément confirmé la justesse de la décision Say pour les situations où le demandeur réputé n'avait présenté aucune observation à l'appui de sa demande d'établissement à titre de DNRSRC avant le 1er mai 1997. Je ne pourrais pas accueillir la présente demande de contrôle judiciaire sans avoir à exprimer mon désaccord avec les opinions des juges Rothstein et Reed.
À mon avis, le responsable de l'immigration n'a pas commis d'erreur en se prononçant sur la qualité de DNRSRC de M. Diaz en fonction de la définition réglementaire de DNRSRC qui était en vigueur au moment où la décision a été rendue. Le fait que le Règlement maintient expressément la catégorie de "demandeur réputé" pour les revendications que la section du statut de réfugié a jugées avant le 1er mai 1997, mais qu'il ne comporte aucune disposition analogue en ce qui concerne la modification de la définition de DNRSRC, constitue une indication claire que la nouvelle définition était censée s'appliquer à ces revendications. De plus, le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation montre que telle était l'intention du rédacteur des modifications. Toutefois, cette interprétation du Règlement ne porte pas un coup fatal à la cause du demandeur en l'espèce s'il réussit à établir qu'ainsi interprété, le Règlement a un effet rétroactif et qu'il n'est donc pas, il faut le présumer, autorisé par la loi habilitante.
À mon avis, juger si une personne est admissible à un bénéfice prévu par la loi, en fonction de la définition de l'admissibilité à un tel bénéfice qui est en vigueur au moment où la décision est rendue, ne revient pas à donner un effet rétroactif à la loi. La modification du Règlement rattache simplement une conséquence différente à un fait continu"en l'occurrence, l'existence de raisons sérieuses de soupçonner M. Diaz d'avoir commis des crimes contre l'humanité. Par conséquent, l'appliquer à toutes les décisions rendues après son édiction équivaut tout simplement à lui donner un effet immédiat.
Il est également pertinent de souligner comme caractéristique que la modification du Règlement n'est pas de nature punitive mais qu'elle exclut seulement, dans l'intérêt public, certaines catégories de personnes de la définition de l'admissibilité à un bénéfice prévu par la loi. En conséquence, M. Diaz n'est pas puni pour avoir commis un acte qui était licite au moment de sa perpétration.
De plus, le bénéfice en question, soit l'octroi de la résidence permanente pour des motifs d'ordre humanitaire à une personne qui ne pourrait autrement y prétendre en vertu de l'économie de la loi, est de nature discrétionnaire: Gharib c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 99 F.T.R. 208 (C.F. 1re inst.). La modification n'a donc pas privé le demandeur d'un droit fondamental actuel découlant de la loi. Sur ce point, j'ai trouvé fort utile l'analyse sur la rétroactivité qu'a effectuée Sullivan: voir Driedger on the Construction of Statutes, 3e éd. (Toronto: Butterworths, 1994), aux pages 517 à 521.
Il n'est pas raisonnable pour un bénéficiaire potentiel de supposer que la définition de l'admissibilité ne peut pas être modifiée et affecter défavorablement une personne réputée en droit avoir demandé le bénéfice. Le fait d'appliquer le Règlement à une personne dans la situation de M. Diaz n'a pas pour effet de priver les demandeurs réputés d'une attente légitime ni, encore moins, de leur causer un préjudice parce qu'ils se sont fondés sur le maintien d'une réglementation exempte de toute modification affectant défavorablement leur revendication.
En conséquence, le seul droit acquis de M. Diaz le 30 avril 1997 était qu'on le considère comme un "demandeur réputé" avoir présenté une demande d'établissement à titre de DNRSRC et qu'on ne refuse pas d'examiner sa demande parce qu'il ne l'avait pas présentée dans le délai prévu dans le Règlement de 1997. Ce droit était expressément protégé par le Règlement.
Il faut reconnaître que cette conclusion ne nous permet pas d'éviter la situation anormale qu'a constatée le juge Reed dans Hirbod, à savoir que la qualité de DNRSRC du demandeur était tributaire de la date de la décision rendue dans son dossier, sur laquelle il n'avait aucune emprise. Par conséquent, si, comme cela aurait pu se passer, le responsable de l'immigration s'était prononcé sur la demande réputée du demandeur avant le 1er mai 1997, M. Diaz n'aurait pas pu être exclu de la catégorie des DNRSRC pour le motif que sa revendication du statut de réfugié avait été rejetée en application de la section Fa) de l'article premier. Cependant, des situations anormales de ce genre sont assez fréquentes lorsque la loi est modifiée, et rien ne prouve que des décisions quant à l'attribution de la qualité de DNRSRC ont été intentionnellement retardées en vue d'exclure des demandeurs dont les revendications avaient été rejetées par la section du statut de réfugié en application de la section F de l'article premier.
À la page 83 des motifs de son jugement dans Hirbod, le juge Reed cite également de la jurisprudence à l'appui de la proposition selon laquelle, dans d'autres domaines du droit de l'immigration, les demandes sont jugées en fonction de l'admissibilité à la date de la demande. Dans certaines de ces affaires, toutefois, on statue uniquement que le droit du demandeur à un visa à titre de membre d'une catégorie est jugé en fonction des faits tels qu'ils étaient à la date de la demande (l'âge de la personne parrainée à titre d'enfant à charge, par exemple), et non pas de ceux tels qu'ils étaient au moment où l'agent des visas s'est prononcé sur la demande: Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Nikolova (1995), 102 F.T.R. 72 (C.F. 1re inst.); Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Lidder, [1992] 2 C.F. 621 (C.A.); Wong c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1986), 64 N.R. 309 (C.A.F.). Ces décisions n'ont pas trait à la question d'une modification de la définition de la catégorie apportée dans la loi après la présentation de la demande, mais avant que l'agent ne prenne sa décision.
L'arrêt Choi c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 C.F. 763 (C.A.) est plus pertinent. Dans cette affaire, la Cour d'appel fédérale a décidé que les points d'appréciation correspondant à la demande dans la profession qui sont attribués au demandeur de visa sont "gelés" au moment de la réception d'une demande de visa remplie en bonne et due forme. Les points qui devaient être attribués à M. Choi pour ses compétences ont été réduits entre le moment où il a soumis un questionnaire de pré-demande et celui de la réception de sa demande.
La Cour a annulé la décision de rejeter la demande de visa, au motif que les agents du Haut-commissariat du Canada à Hong Kong auraient dû informer le demandeur qu'il n'avait pas à soumettre un questionnaire de pré-demande, mais qu'il aurait pu présenter sur-le-champ une demande en bonne et due forme. S'il avait procédé ainsi, il aurait bénéficié du nombre plus élevé de points qu'on octroyait à cette époque à l'égard de la demande dans sa profession, et aurait donc obtenu le nombre total de points normalement nécessaires pour la délivrance d'un visa.
Outre que la ratio dans l'arrêt Choi était que, compte tenu des faits, l'agent des visas avait commis une erreur de droit en jugeant la demande de visa en fonction des points attribués pour la demande dans la profession au moment de la réception de la demande, cette affaire est distinguable de la présente espèce pour deux motifs. Premièrement, la décision était fondée sur le fait que les agents responsables avaient manqué à l'obligation d'agir équitablement en faisant défaut de fournir au demandeur suffisamment de renseignements à l'égard du processus de la demande: les agents responsables auraient dû dire au demandeur qu'il pouvait soit remplir un questionnaire de pré-demande de façon à ce qu'il ait une indication préliminaire quant à savoir s'il réunissait les conditions voulues pour l'obtention d'un visa, soit présenter sur-le-champ une demande de visa, et lui permettre ainsi de décider quelle option lui était avantageuse. M. Diaz, au contraire, ne s'est pas vu refuser de renseignements relatifs au processus de la demande qui auraient pu donner lieu à une décision différente, et, à ce titre, on ne peut pas dire qu'il y a eu déni de son droit à l'équité procédurale.
Deuxièmement, si les demandeurs de visas en tant qu'immigrants indépendants ne peuvent être sûrs que leurs compétences seront appréciées en fonction des critères existant au moment de la présentation de leur demande, cela risque de décourager certains immigrants potentiels de présenter une demande, et de contrarier l'objectif énoncé à l'alinéa 3h) de la Loi sur l'immigration, d'attirer au Canada des immigrants hautement qualifiés qui contribueront à l'économie canadienne. Bien que le Canada ait certainement aussi pour politique de permettre aux personnes qui ne sont pas autrement qualifiées de demeurer au Canada pour des motifs d'ordre humanitaire (voir l'alinéa 3g) de la Loi), une modification de la définition des personnes admissibles pour ces motifs, qui entre en vigueur après que la demande est réputée avoir été présentée, ne remet certainement pas cet objectif en question.
Ressemblant davantage au cas en l'espèce, il y a la décision Henry c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1988), 6 Imm. L.R. (2d) 161 (C.F. 1re inst.), dans laquelle la Cour a décidé qu'une personne revendiquant le statut de résident permanent pour des motifs d'ordre humanitaire avait le droit que sa demande soit jugée conformément aux directives relatives au processus décisionnel qui étaient en vigueur au moment de la présentation de sa demande, indépendamment d'une modification ultérieure de ces directives. Dans cette affaire, la demanderesse avait reçu une recommandation positive de l'agent qui lui avait fait passer une entrevue et, conformément aux directives alors en vigueur, cette recommandation aurait dû être envoyée directement au ministre. Au contraire, un gestionnaire de CIC, siégeant à un niveau intermédiaire de réexamen qui avait été ajouté lors d'une révision des directives entrée en vigueur après que l'agent du premier niveau d'examen eut fait sa recommandation positive, avait renversé cette directive.
Le juge Collier a statué que le fait pour le gestionnaire de renverser la recommandation positive déjà faite en faveur de la demanderesse constituait un manquement à l'obligation d'équité: on n'aurait pas dû donner un effet rétroactif à la modification des directives. Cependant, il est important de souligner que, dans cette affaire, la modification des directives n'est pas intervenue qu'après la présentation de la demande, mais après la recommandation positive. En conséquence, la demanderesse pouvait dès lors vraisemblablement s'attendre d'une manière légitime à ce que son dossier soit traité conformément aux directives alors en vigueur et considérer que l'application des nouvelles directives aurait pour effet de la priver de ce droit reconnu juridiquement et de donner ainsi à ces directives un effet rétroactif.
Au contraire, le traitement de la "demande réputée" de M. Diaz n'avait pas progressé quand la modification du Règlement est entrée en vigueur. De plus, la prétention que la demande doit être jugée conformément aux règles alors en vigueur est plus convaincante si elle émane d'une personne qui présente une demande de bénéfice que si elle provient d'une personne, telle que le demandeur, qui, par l'effet de la loi, est automatiquement réputée avoir sollicité un bénéfice prévu par loi.
Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
L'avocat du demandeur m'a demandé de certifier une question en application du paragraphe 83(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 73] de la Loi sur l'immigration. L'avocate du défendeur s'est opposée à cette demande au motif que peu de personnes sont susceptibles d'être directement touchées par le règlement du différend sur lequel repose le présent litige, et que la question envisagée ne "transcende [pas] les intérêts des parties au litige [et n']aborde [pas] des éléments ayant des conséquences importantes ou qui sont de portée générale": Liyanagamage c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1994), 176 N.R. 4 (C.A.F.), à la page 5.
À mon avis, la question que j'ai certifiée satisfait au critère énoncé dans la loi d'"une question grave de portée générale" tel qu'il a été précisé par la jurisprudence. Bien que, selon toute vraisemblance, il y ait relativement peu de personnes dans la situation du demandeur, la réponse à cette question concerne aussi potentiellement l'application de la notion de rétroactivité aux autres modifications qui pourront être apportées à la définition de la qualité de DNRSRC et à celle des autres "catégories" en matière d'immigration.
En outre, il y a de toute évidence quelque incertitude dans la jurisprudence quant à la manière de répondre à la question que soulève la présente affaire et la Cour d'appel fédérale n'a pas encore eu l'occasion de se pencher sur ce point. Enfin, il est incontesté que la décision sur la présente demande de contrôle judiciaire dépend de la réponse à la question certifiée.
En conséquence, j'ai certifié la question suivante en application du paragraphe 83(1) de la Loi sur l'immigration.
Est-ce que la définition modifiée de "demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada" donnée au sous-alinéa 2(1)a )(v) du Règlement sur l'immigration de 1978 et entrée en vigueur le 1er mai 1997 s'applique aux "demandeurs réputés" avoir présenté une demande d'établissement à titre de membres de cette catégorie, soit les personnes auxquelles la section du statut de réfugié a refusé de reconnaître le statut de réfugié après le 1er février 1993 mais avant le 1er mai 1997?