Leo A. Landreville (Demandeur)
c.
La Reine (Défenderesse)
Division de première instance, le juge Pratte —
Ottawa, le 21 novembre et le 11 décembre
1973.
Compétence —Certiorari contre la Couronne—Commission
royale—Effet juridique de son rapport—Compétence pour
annuler ce rapport—Jugement déclaratoire—Compétence
pour rendre un tel jugement—Règle 474(1) de la Cour
fédérale.
Le demandeur réclame un jugement déclarant que la
nomination d'un commissaire pour faire enquête sur des
transactions entre la Northern Ontario Gas Ltd. et lui-même,
alors qu'il était juge à la Cour suprême de l'Ontario, était
ultra vires et que le commissaire n'a pas mené l'enquête
comme il aurait dû le faire. Le demandeur réclame aussi la
délivrance d'un bref de certiorari pour faire transmettre à
cette Cour tout dossier ou document se rapportant à cette
enquête, ainsi que l'annulation dudit rapport. La défende-
resse conteste la compétence de la Cour pour rendre ces
jugements déclaratoires au motif qu'il s'agit d'une situation
purement hypothétique et que ces jugements n'auraient
aucun effet juridique.
Trois questions préalables ont été soumises à la Cour:
1. La Cour a-t-elle compétence pour délivrer un bref de
certiorari contre la Reine?
2. La Cour a-t-elle compétence pour annuler le rapport de la
Commission royale?
3. La Cour a-t-elle compétence pour accorder le redresse-
ment demandé, savoir un jugement déclaratoire?
Arrêt: la Cour refuse de se prononcer sur la première
question, comme l'y autorise la Règle 474(1), au motif qu'on
ne pourrait dans ce cas délivrer de bref de certiorari. La
deuxième question reçoit une réponse négative. Le rapport
d'une Commission royale n'a aucun effet juridique et la
Cour ne peut donc pas le faire disparaître. On ne peut
délivrer un bref de certiorari que pour annuler une décision
ou une mesure analogue. En réponse à la troisième question,
la Cour a compétence pour rendre un jugement déclaratoire
qui, bien que dénué d'effet juridique, peut avoir quelque
utilité d'un point de vue pratique.
Arrêt suivi: Merricks c. Nott-Bower [1964] 1 All E.R.
717.
REQUÊTE demandant à la Cour de trancher,
avant procès, trois questions de droit.
AVOCATS:
Gordon F. Henderson, c.r., et Y. A. George
Hynna pour le demandeur.
I. G. Whitehall et Paul Betournay pour la
défenderesse.
PROCUREURS:
Gowling et Henderson, Ottawa, pour le
demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour
la défenderesse.
LE JUGE PRATTE—Les parties à la présente
action ont convenu de soumettre à la Cour trois
questions de droit, pour décision avant le
procès.
La déclaration du demandeur se lit ainsi:
[TRADUCTION] 1. Le demandeur réside dans la ville d'Ottawa,
dans le district judiciaire d'Ottawa-Carleton de la province
de l'Ontario, et il y exerce la profession d'avocat.
2. Le demandeur a été nommé juge de la Cour suprême de
l'Ontario le 10 octobre 1956 et a exercé ses fonctions de
juge de ladite cour jusqu'en juin 1967.
3. Des lettres patentes datées du 2 mars 1966 prétendaient
nommer feu le juge Ivan C. Rand (ci-après appelé «le
commissaire») au poste de commissaire, ses fonctions y
étant décrites de la façon suivante:
a) faire enquête sur les transactions de M. le juge Léo A.
Landreville avec la Northern Ontario Natural Gas Limited
ou ses administrateurs, employés ou représentants, ou sur
toute autre transaction portant sur les actions de ladite
compagnie; et
b) faire savoir si, d'après notre commissaire, les actes
posés par M. le juge Landreville à l'occasion de ses
transactions constituent une mauvaise conduite de la part
d'un juge de la Cour suprême de l'Ontario, ou si M. le juge
Landreville a démontré par ces transactions son inapti-
tude à s'acquitter honorablement de ses fonctions
judiciaires.
4. Lesdites lettres patentes auraient été délivrées conformé-
ment au décret P.C. 1966-128, approuvé le 19 janvier 1966.
Cet ordre en conseil porte qu'il a été adopté conformément à
la Partie I de la Loi sur les enquêtes, chapitre 154 des Statuts
révisés du Canada de 1952. Le demandeur demande la
permission de se référer à ces lettres patentes et à ce décret
au cours du procès. Ce décret est ultra vires et nul au motif,
entre autres, que la conduite d'un juge d'une Cour supé-
rieure ne peut faire l'objet d'une enquête en vertu de la Loi
sur les enquêtes.
5. Le commissaire a effectué l'enquête et a tenu onze jours
d'audiences publiques au cours des mois de mars et avril
1966.
6. Le commissaire a remis son rapport à Son Excellence le
11 août 1966. Le demandeur demande la permission de se
référer à ce rapport au cours du procès.
7. Lors de la conduite de l'enquête et de l'élaboration de son
rapport, le commissaire n'a pas agi de façon judiciaire, a
outrepassé sa compétence et n'a pas respecté les principes
de justice naturelle comme l'indique ce qui suit:
a) Au lieu de limiter son enquête et son rapport aux
questions qu'il devait aborder en vertu des lettres paten-
tes, il a fait porter son enquête sur des questions non
pertinentes et a inclus dans son rapport des conclusions
portant sur des questions non pertinentes et des déclara-
tions concernant le caractère et la personnalité du deman-
deur qui ont causé un préjudice à ce dernier;
b) Il a inclus dans son rapport des déclarations portant sur
des faits dont l'existence n'était appuyée par aucune
preuve et, à partir de ces déclarations, a fait des déduc-
tions injustifiées et préjudiciables au demandeur; il a en
outre joint à ce rapport un long document soi-disant
préparé par la Law Society of Upper Canada et qui
contient des déclarations et des opinions préjudiciables au
demandeur. Ce document n'aurait pas dû être admis en
preuve; son authenticité n'avait pas été démontrée et il
avait été publié par la Law Society sans que le demandeur
ait eu la possibilité de se faire entendre sur ce sujet;
c) Il a élaboré ce rapport en violation de l'article 13 de la
Loi sur les enquêtes en ce que le commissaire a déclaré,
après avoir entendu les témoins, qu'il ajournait les audi
tions et prenait le tout en délibéré. Par la suite, il a remis
son rapport sans avoir donné au demandeur aucun avis de
l'accusation de mauvaise conduite qui, d'après le commis-
saire, avait été établie et sans donner au demandeur la
possibilité de se faire entendre sur ce sujet, en personne
ou par le ministère d'un avocat;
d) Et pour tout autre motif pouvant ressortir de la lecture
desdites lettres patentes, dudit rapport et des dossiers,
comptes rendus, documents et transcriptions des témoi-
gnages se rapportant à cette enquête.
8. Ce rapport a causé et cause toujours un préjudice au
demandeur; il viole son droit à ce que la considération dont
il jouit auprès de ses concitoyens ne soit pas affectée par de
fausses déclarations tendant à le discréditer.
Le demandeur réclame ce qui suit:
a) Un jugement déclarant que la Loi sur les enquêtes ne
permettait pas de nommer ce commissaire et que, par
conséquent, son rapport est nul et de nul effet;
b) Un jugement déclarant que, si le commissaire a été
régulièrement nommé pour faire enquête et rapport, ce
que le demandeur nie, son rapport déposé le 11 août 1966
doit être évoqué devant cette Cour et annulé aux motifs
énoncés au paragraphe 7 de la déclaration;
c) La délivrance d'un bref de certiorari plaçant devant
cette Cour le rapport, les dossiers, comptes rendus, docu
ments et transcriptions des témoignages se rapportant à
cette enquête, afin qu'elle annule ledit rapport;
d) Les dépens de cette action;
e) Tout autre redressement auquel le demandeur peut
avoir droit et qui, d'après cette Cour, devrait lui être
accordé.
Voici les trois questions de droit que les par
ties ont convenu de soumettre à la Cour:
1. La présente Cour a-t-elle compétence pour délivrer un
bref de certiorari contre Sa Majesté la Reine?
2. La présente Cour a-t-elle compétence pour annuler le
rapport de la Commission royale nommée en vertu de lettres
patentes datées du 2 mars 1966?
3. La présente Cour a-t-elle compétence pour rendre un
jugement déclaratoire compte tenu des circonstances men-
tionnées dans la déclaration en la présente instance?
Il convient de faire immédiatement deux
remarques: la première concerne la demande de
redressement dont fait état la déclaration du
demandeur et la deuxième vise les questions
préalables qui nous sont soumises.
A. La demande de redressement —A première
vue, les alinéas b) et c) de la demande de
redressement semblent englober la même voie
de droit, à savoir que le demandeur recherche-
rait dans ces deux alinéas la délivrance d'un
bref de certiorari. Toutefois, comme il est peu
probable que le demandeur ait véritablement
voulu réclamer deux fois le même redressement,
je pense que l'alinéa b) de la demande de redres-
sement ne doit pas s'interpréter littéralement. Je
supposerai donc que le demandeur réclame dans
l'alinéa b) une déclaration portant que le com-
missaire a mené son enquête illégalement, pour
les motifs énoncés au paragraphe 7 de la décla-
ration, et que son rapport est annulé.
B. Questions soumises à la Cour —Dans le cas
d'une requête comme celle-ci, la Cour n'est pas
tenue de trancher les questions soumises par les
parties. La Règle 474 des Règles de la Cour
fédérale se lit en partie comme suit:
Règle 474. (1) La Cour pourra, sur demande, si elle juge
opportun de le faire,
a) statuer sur un point de droit qui peut être pertinent
pour la décision d'une question, ... .
Dans la présente affaire, je n'examinerai pas
la première des trois questions soumises. J'es-
time qu'il n'est pas opportun en l'espèce de
décider si la Cour a compétence pour délivrer
un bref de certiorari contre Sa Majesté la Reine.
Même si la Cour possédait cette compétence,
j'estime, comme je l'expliquerai plus tard, qu'on
ne pourrait en ce cas délivrer un bref de
certiorari.
J'examinerai maintenant les deux autres
questions.
1. La Cour a-t-elle compétence pour annuler le
rapport de la Commission royale?
La réponse à cette question est négative. Le
rapport d'une Commission royale n'a aucun
effet juridique. Une fois rédigé, il constitue
un document que, pour des raisons évidentes,
la Cour ne peut faire disparaître.
Pour la même raison, on ne peut délivrer un
bref de certiorari dans de telles circonstances.
La Commission royale n'a pas le pouvoir de
rendre une décision et il est de jurisprudence
constante que seule une décision ou une mesure
analogue peut être annulée par voie de certio-
rari. (R. c. Statutory Visitors to St. Lawrence's
Hospital [1953] 2 All E.R. 766; R. c. Ontario
Relations Board 57 D.L.R. (2 e ) 521; La Reine c.
Le Bureau des gouverneurs de la radiodiffusion
33 D.L.R. (2 e ) 449.)
2. La Cour a-t-elle compétence pour rendre un
jugement déclaratoire compte tenu des circon-
stances mentionnées dans la déclaration du
demandeur?
On parle dans cette question de la «compé-
tence» de la Cour. Le sens de l'expression
«compétence», appliqué à une cour de justice, a
été explicité par le lord juge Bankes dans l'arrêt
Guaranty Trust Company of New York c.
Hannay & Company [1915] 2 K.B. 536 à la p.
567:
[TRADUCTION] Il semble que cette expression soit utilisée
dans deux sens différents; tantôt pour les situations dans
lesquelles un tribunal particulier ou aucun tribunal ne peut
examiner la question en litige, comme par exemple lorsqu'on
demande à un tribunal d'appliquer un accord que la législa-
tion déclare être nul, ou comme dans l'arrêt Barraclough c.
Brown ([1897] A.C. 615) où une loi accordait la compétence
absolue à un tribunal autre que celui qui était saisi de la
requête; tantôt dans des situations où un tribunal a refusé
d'examiner une question en litige au motif que celle-ci ne
tombait pas parmi les choses dont le tribunal devait ou
pouvait être saisi pour décision.
Dans la présente affaire, «la compétence»
qu'a la Cour de rendre un jugement déclaratoire
dans le premier de ces sens n'est pas mise en
doute. Il n'est pas contesté que, dans certaines
situations précises, la Cour ait compétence pour
rendre un jugement déclaratoire dans une action
intentée contre la Couronne ou le procureur
général. Il est question ici de «la compétence»
de la Cour dans le deuxième sens du terme. En
utilisant le mot dans ce sens-là, on affirme fré-
quemment que la Cour n'a pas compétence pour
rendre des jugements déclaratoires dans des si
tuations purement hypothétiques. (Voir Zamir:
The Declaratory Judgment, Stevens & Sons
Limited, 1962; Mellstrom c. Garner [1970] 2 All
E.R. 9, à la p. 10, ligne g.)
Si j'ai bien compris la déclaration du deman-
deur, celui-ci demande deux choses: première-
ment, une déclaration que la nomination du
commissaire est ultra vires et, deuxièmement,
une déclaration portant que le commissaire n'a
pas conduit son enquête comme il le devait.
L'avocat de la défenderesse soutient que la
Cour n'a pas «compétence» pour rendre un
jugement déclaratoire sur ces questions, au
motif qu'il n'aurait aucun effet juridique. L'en-
quête, comme le rapport, date de plusieurs
années. Dans ces circonstances, la question de
la régularité de la nomination du commissaire ou
des irrégularités qu'il aurait pu commettre au
cours de cette enquête est d'un intérêt purement
académique. D'après ledit avocat, la Cour peut
rendre un jugement déclaratoire; mais, dans la
présente affaire, un tel jugement n'apporterait
aucun redressement au demandeur. A l'appui de
sa thèse, il cite les arrêts suivants: Guaranty
Trust of New York c. Hannay & Company
[1915] 2 K.B. 536; Maerkle c. British & Conti
nental Fur Co., Ltd. [1954] 3 All E.R. 50; Hugh
W. Simmons Limited c. Alex Foster [1955]
R.C.S. 324; Charleston c. MacGregor (1958) 11
D.L.R. (2 e ) 78. Ce à quoi l'avocat du demandeur
a répondu que les jugements déclaratoires
demandés par ce dernier lui seraient d'un grand
avantage. Il a insisté sur le fait, mentionné dans
la déclaration, que le rapport du commissaire a
beaucoup nui à la réputation du demandeur. Un
jugement déclarant que le commissaire a mené
son enquête contrairement aux principes de la
justice naturelle pourrait contribuer, aux dires
de l'avocat, à la réhabilitation de la réputation
du demandeur. Pour ce qui est du jugement
portant que la nomination du commissaire était
nulle, l'avocat soutient qu'il serait utile au
demandeur, vu qu'il est probable qu'un tel juge-
ment inciterait les autorités à dédommager le
demandeur du préjudice que lui a causé l'en-
quête. Il a aussi déclaré qu'il était dans l'intérêt
public de déclarer que la conduite d'un juge
d'une Cour supérieure ne peut faire l'objet
d'une enquête en vertu de la Loi sur les
enquêtes.
L'on peut résumer ainsi ces arguments con-
tradictoires. L'avocat de la défenderesse sou-
tient que la Cour ne peut rendre ces jugements
déclaratoires parce qu'ils n'auraient aucun effet
juridique. L'avocat du demandeur soutient de
son côté que ces jugements peuvent être rendus
parce qu'ils constitueraient, sur un plan pure-
ment pratique, un avantage pour le demandeur.
La question à résoudre est donc la suivante:
la présente Cour a-t-elle compétence pour
rendre un jugement déclaratoire sur une ques
tion de droit dans un cas où ce jugement n'au-
rait aucun effet juridique tout en ayant vraisem-
blablement des effets pratiques? Lord Denning,
maître des rôles, et Lord Salmon ont examiné
cette question dans l'arrêt Merricks c. Nott-
Bower [1964] 1 All E.R. 717. Les demandeurs
dans cette affaire étaient deux agents de la paix.
En 1957, à la suite du rapport d'un inspecteur,
ils avaient été mutés d'une division de la police
métropolitaine à une autre. En 1963, soit plus
de six ans après leur mutation, ils ont intenté
une action pour obtenir des jugements déclarant
que lesdites mutations avaient été faites en vio
lation des Règlements de la police et des princi-
pes de justice naturelle. Les défendeurs ont
présenté une requête visant à obtenir la radia
tion de la déclaration, au motif que le redresse-
ment demandé, soit les jugements déclaratoires,
n'aurait aucun effet. La Cour d'appel a rejeté
cette requête. Il convient de reproduire ici les
commentaires du maître des rôles (à la page
721):
[TRADUCTION] Et l'on demande alors: Si l'on accepte cette
opinion, quel est le redressement demandé? On demande
uniquement une série de jugements déclarant tous que la
mutation a été effectuée en violation des règlements et des
principes de justice naturelle. On demande alors quelle
utilité pourrait avoir maintenant un tel jugement déclara-
toire, la mutation étant survenue six ans et demi aupara-
vant? Quels effets bénéfiques pourraient bien avoir ces
jugements maintenant? Il n'est évidemment pas question de
remettre en cause les mutations. Les demandeurs ont exercé
leurs fonctions dans ces divisions pendant toute cette
période. On ne peut les ramener à Peckham. On nous a
mentionné un certain nombre d'arrêts sur cette question et il
en ressort que le pouvoir d'accorder un jugement déclara-
toire a été grandement élargi ces dernières années. Lors-
qu'une véritable question est en cause, c'est-à-dire une
question qui ne soit pas uniquement théorique et au sujet de
laquelle la décision de la Cour peut donner des directives
utiles, elle peut, à sa discrétion, rendre un jugement déclara-
toire. On en trouve un exemple dans une affaire récente où
il était question du système de mutation des joueurs de
football association, Eastham c. Newcastle United Football
Club Ltd. ([1963] 3 All E.R. 139), entendue par le juge
WILBERFORCE. L'avocat des demandeurs soutenait qu'en
l'espèce, le jugement déclaratoire pouvait avoir pour effet
de retirer à la mutation des demandeurs le caractère d'un
blâme. Il avait aussi avancé un argument plus général, à
savoir qu'il était dans l'intérêt public de déclarer que le
pouvoir de muter un employé ne peut être utilisé que pour
des raisons de service et non pas comme un genre de
punition. Il a affirmé qu'il serait utile que la Cour fasse une
telle déclaration. Sans trancher cette question, il me semble
que l'on peut soutenir qu'un tel jugement déclaratoire pour-
rait avoir une certaine utilité. Nous ne pouvons déclarer
pour le moment que cette demande devrait être rejetée
d'office.
Lord Salmon a fait les remarques suivantes sur
cette même question (à la page 724):.
[TRADUCTION] On pose la question suivante: Même si les
droits des demandeurs en vertu des règlements avaient été
violés, quels avantages pourraient-ils retirer du redresse-
ment demandé? Ces jugements déclaratoires peuvent-ils leur
être de quelque utilité? Lorsqu'un demandeur réclame un
jugement déclaratoire dans lequel il n'a qu'un intérêt pure-
ment académique ou qui n'aurait aucune portée pratique, la
Cour n'accordera pas le redressement demandé. Toutefois,
dans la présente affaire, sans aucunement trancher le fond
de cette question, il me semble que l'on peut vraiment
soutenir qu'un jugement déclaratoire pourrait inciter les
autorités à examiner l'avancement des demandeurs, puisqu'il
existe certaines preuves qui indiquent que ces mutations
punitives ont nui à leurs chances d'avancement et qu'elles
continueront à le faire tant qu'elles seront en vigueur. L'avo-
cat des défendeurs a de nouveau insisté sur le fait que,
même si les mutations avaient été utilisées à titre de puni-
tion, ceci ne saurait constituer un manquement aux règle-
ments puisque ceux-ci confèrent un pouvoir discrétionnaire
illimité pour ce qui est des mutations. Si l'on devait rendre
un jugement déclaratoire dans le sens demandé, il montrerait
clairement, pour le bénéfice de la force policière métropoli-
taine, que, contrairement aux arguments avancés au nom du
défendeur, le commissaire actuel, les règlements interdisent
d'utiliser une mutation à titre de mesure disciplinaire.
Je conclus de ce qui précède que la Cour a
compétence pour rendre un jugement déclara-
toire qui, bien que dénué d'effet juridique, pour-
rait avoir quelque utilité d'un point de vue
pratique.
Pour ces motifs, j'estime que, compte tenu
des circonstances mentionnées dans la déclara-
tion du demandeur, la Cour peut, à sa discré-
tion, rendre le jugement déclaratoire demandé.
Les dépens de cette requête suivront l'issue
de la cause.
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