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A-166-74
Gladys Petts et l'Alberta Teachers' Association
(Requérantes) c.
Le juge-arbitre, nommé en vertu de l'article 92 de la Loi de 1971 sur l'assurance- chômage (Intimé)
Cour d'appel, le juge en chef Jackett, les juges suppléants Smith et Primrose —Edmonton, le 28 octobre; Ottawa, le 16 décembre 1974.
Examen judiciaire—Décision du juge-arbitre de l'assu- rance-chômage—L'article 158 du Règlement excède-t-il les pouvoirs conférés à la Commission en vertu de l'article 58h) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, S.C. 1970- 71-72, c. 48—Loi sur la Cour fédérale, art. 28.
Établi en vertu des pouvoirs conférés à la Commission d'assurance-chômage par l'article 58h) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, l'article 158 du Règlement interdit le paiement de prestations pour toute semaine de chômage qui tombe dans une «période de congé». Cet article du Règle- ment ne relève pas du concept d'«imposer des modalités supplémentaires en matière de service et de bénéfice de prestations», non plus qu'il ne «restreint le montant ou la période de service de prestations». Il ne restreint pas le nombre maximum de semaines de prestations, ni la durée d'aucune des périodes de prestations; il ne réduit pas les montants qui sont payables hebdomadairement. La Loi interdit effectivement le paiement de prestations durant certaines périodes qui font partie des périodes de prestations (articles 25 et 44(1)) et l'article 58h) n'autorise pas expres- sément la mise en oeuvre d'interdictions supplémentaires de ce genre. L'article 158 du Règlement ne constitue pas un exercice valide des pouvoirs conférés par l'article 58h); il est donc ultra vires. La demande fondée sur l'article 28 est accueillie, la décision du juge-arbitre annulée et la question renvoyée pour un nouvel examen.
DEMANDE. AVOCATS:
C. P. Clarke pour les requérantes. T. J. Maloney pour l'intimé.
PROCUREURS:
Field et Owen, Edmonton, pour les requérantes.
Le sous-procureur général du Canada pour l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement prononcés par
LE JUGE EN CHEF JACKETT: Il s'agit d'une demande en vertu de l'article 28 visant l'annula- tion d'une décision d'un juge-arbitre rendue sous le régime de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage.
A l'audience, il fut entendu que si, comme le prétendent les requérantes, l'article 158 du Règlement sur l'assurance-chômage excède les pouvoirs conférés par la Loi à la Commission d'assurance-chômage ou s'il est nul parce qu'il est d'application vague ou imprécise, la demande en vertu de l'article 28 doit être accueillie et ladite décision annulée, mais que, si l'article du Règlement en litige est constitution- nel et a plein effet, la demande en vertu de l'article 28 doit être rejetée.' Il n'est pas néces- saire, par conséquent, d'examiner les faits ou procédures en l'espèce. 2
A la fin de l'argument introduit par l'avocat des requérantes, on a avisé les avocats de l'in- timé que la Cour ne désirait les entendre que sur la question de savoir si l'article 158 du Règle- ment entre dans le cadre des pouvoirs conférés par l'article 58h) de la Loi de 1971 sur l'assu- rance-chômage. C'est donc l'unique question qui sera examinée dans ces motifs.
Voici l'extrait pertinent de l'article 58 de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage:
58. La Commission peut, avec l'approbation du gouver- neur en conseil, établir des règlements
h) imposant des modalités supplémentaires en matière de service et de bénéfice des prestations et restreignant le montant ou la période de service des prestations, pour les personnes
1 On n'a pas, semble-t-il, avancé cette prétention devant le juge-arbitre mais l'intimé n'a pas contesté le droit des requé- rantes d'avancer ces prétentions devant cette cour.
x A l'audience, il est en outre apparu que l'on accordera probablement à l'enseignante requérante le redressement visé aux procédures qui ont donné lieu à la présente affaire, à l'aide de nouvelles procédures qui peuvent être entamées si cette demande en vertu de l'article 28 est rejetée; mais, puisque cela n'élimine pas, techniquement, le litige entre les parties en l'espèce, et puisqu'elles désirent donner suite à cette demande prévue à l'article 28, nous leur avons permis de le faire.
(i) qui travaillent ou ont travaillé pendant une fraction quelconque d'une année dans le cadre d'une industrie ou d'une occupation au sujet de laquelle la Commission constate qu'il y a chaque année, d'après un usage ou un contrat de travail pertinent, une période durant laquelle aucun travail n'est exécuté, oui
L'article 158 du Règlement se lit comme suit:
158. (1) Dans le présent article, «enseignement» désigne la profession d'enseignant dans une école maternelle, pri- maire, intermédiaire ou secondaire, y compris une école de formation technique ou professionnelle.
(2) La Commission ayant déterminé qu'il existe, par cou- tume ou conformément aux contrats de travail pertinents, une période annuelle, appelée ci-après «période de congé», au cours de laquelle aucun enseignement n'est dispensé, le prestataire employé dans l'enseignement pendant une partie quelconque de sa période de référence ne recevra aucune prestation pour toute semaine de chômage qui tombe dans une période de congé à l'école il est employé ou a exercé son dernier emploi, à moins que ne soit remplie l'une des conditions suivantes:
a) son contrat de travail avec l'école ou l'établissement il était employé ou a exercé son dernier emploi a pris fin quatre semaines ou plus avant le commencement de la période de congé à l'école;
b) il était employé dans l'enseignement à titre d'ensei- gnant occasionnel ou suppléant seulement; ou
. c) il remplit les conditions requises pour recevoir des prestations pour avoir exercé un emploi dans une autre profession que l'enseignement.
(3) Dans le cas des prestations sont payables à un prestataire décrit au paragraphe (2), aux termes de l'alinéa (2)c) seulement, le taux des prestations hebdomadaires qui doivent lui être servies pour une semaine de chômage qui tombe dans une période de congé à l'école il est employé ou a exercé son dernier emploi, ne doit pas excéder le taux qui devrait lui être payé s'il n'était pas tenu compte de son emploi dans l'enseignement.
A titre de données permettant d'examiner l'étendue des pouvoirs conférés par l'article 58h), il convient d'avoir à l'esprit les disposi tions suivantes de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage:
INTERPRÉTATION
2. (1) Dans la présente loi,
n) «arrêt de rémunération» désigne l'arrêt de la rémunéra- tion d'un assuré lorsque celui-ci cesse d'être à l'emploi d'un employeur par suite de mise à pied ou pour toute autre raison;
3 L'autre sous-alinéa de l'alinéa h) n'est pas pertinent au problème en l'espèce.
EMPLOI ASSURABLE
3. (1) Un emploi assurable est un emploi non compris dans les emplois exclus et qui est
a) un emploi exercé au Canada pour un ou plusieurs employeurs, en vertu d'un contrat de louage de services ... exprès ou tacite ... .
PARTIE II
PRESTATIONS D'ASSURANCE-CHÔMAGE
16. (1) Dans la présente Partie,
c) «demande initiale de prestations» désigne une demande formulée aux fins de faire établir une période initiale de prestations au profit d'un prestataire;
cl) «prestataire de la première catégorie» désigne un pres- tataire qui a exercé un emploi assurable pendant au moins vingt semaines au cours de sa période de référence;
e) «prestataire de la deuxième catégorie» désigne un pres- tataire qui a exercé un emploi assurable pendant au moins huit semaines et moins de vingt semaines au cours de sa période de référence;
Admissibilité
17. (1) Les prestations d'assurance-chômage sont paya- bles, ainsi que le prévoit la présente Partie, à un assuré qui remplit les conditions requises pour recevoir ces prestations.
(2) Un assuré remplit les conditions requises pour rece- voir des prestations en vertu de la présente loi
a) s'il a exercé un emploi assurable pendant huit semaines ou plus au cours de sa période de référence, et
b) s'il y a eu arrêt de la rémunération provenant de son emploi.
18. La période de référence d'un assuré est la plus courte des périodes suivantes:
a) la période de cinquante-deux semaines qui précède le début d'une période initiale de prestations prévue par le paragraphe (1) de l'article 20,
b) la période qui débute en même temps que la période initiale de prestations précédente et se termine à la fin de la semaine précédant le début d'une période initiale de prestations prévue par le paragraphe (1) de l'article 20.
Période initiale de prestations
19. Lorsqu'une personne qui remplit les conditions requi- ses aux termes de l'article 17 formule une demande aux fins de faire établir une période initiale de prestations, on doit établir à son profit une telle période et des prestations lui sont dès lors payables, en conformité de la présente Partie, pour chaque semaine de chômage qui tombe dans la période initiale de prestations.
20. (1) Une période initiale de prestations débute le dimanche
a) de la semaine au cours de laquelle survient l'arrêt de rémunération, ou
b) de la semaine au cours de laquelle est formulée la demande initiale de prestations si elle est postérieure à celle de l'arrêt de rémunération.
(2) La durée d'une période initiale de prestations est déterminée en fonction du nombre de semaines d'emploi
assurable du prestataire au cours de sa période de référence tel qu'indiqué au tableau 1 de l'annexe A.
(3) Il n'est pas établi de période initiale de prestations au profit du prestataire si une période initiale de prestations antérieure ou une période de prestations prolongeant cette période antérieure n'a pas pris fin.
(6) Une période initiale de prestations prend fin à celle des deux dates suivantes qui est antérieure à l'autre,
a) la date à laquelle le prestataire a perçu des prestations pour le nombre maximum de semaines pour lesquelles des prestations initiales peuvent être payées en vertu de l'arti- cle 22,
b) la date à laquelle la période se trouverait autrement terminée en vertu du paragraphe (2).
21. (1) Une semaine de chômage, pour un prestataire, est une semaine pendant laquelle il n'effectue pas une semaine entière de travail.
(2) Une semaine durant laquelle se poursuit un contrat de louage de services d'un prestataire et pour laquelle celui-ci reçoit ou recevra sa rémunération habituelle pour une semaine entière de travail, n'est pas une semaine de chô- mage, même si le prestataire peut être dispensé de l'exercice de ses fonctions normales ou n'a en fait aucune fonction à exercer à ce moment-là.
22. Le nombre maximum de semaines pour lesquelles des prestations initiales peuvent être servies au cours d'une période initiale de prestations est déterminé en fonction du nombre de semaines le prestataire a exercé un emploi assurable au cours de sa période de référence, tel qu'indiqué au tableau 1 de l'annexe A.
23. Un prestataire n'est pas admissible au service des prestations pour une semaine d'une période initiale de pres- tations tant que ne s'est pas écoulé, à la suite de l'ouverture de cette période initiale de prestations, un délai de carence de deux semaines qui débute par une semaine de chômage pour laquelle des prestations devraient sans cela être servies.
24. (1) Le taux des prestations hebdomadaires qui doi- vent être servies à un prestataire pour une semaine qui tombe dans une période initiale de prestations est,
a) dans le cas d'un prestataire n'ayant pas de personne à charge, le plus élevé des montants suivants: soixante-six et deux tiers pour cent de la moyenne de ses rémunéra- tions hebdomadaires assurables au cours de ces semaines de référence d'une part, vingt dollars d'autre part, et
25. Un prestataire n'est admissible au service des presta- tions pour aucun jour ouvrable d'une période initiale de prestations pour lequel il ne peut prouver qu'il était
a) soit capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable ce jour-là,
b) soit incapable de travailler ce jour-là par suite d'une maladie, blessure ou mise en quarantaine prévue par les règlements.
26. (1) Si un prestataire reçoit une rémunération pour une partie du délai de carence, une somme ne dépassant pas
cette rémunération peut, ainsi qu'il est prescrit, être déduite des prestations afférentes aux trois premières semaines pour lesquelles des prestations seraient sans cela servies.
(2) Si un prestataire reçoit une rémunération pour une partie d'une semaine de chômage non comprise dans le délai de carence, la fraction de cette rémunération qui dépasse vingt-cinq pour cent du taux des prestations hebdomadaires du prestataire doit être déduite des prestations devant être servies au prestataire au cours de cette semaine.
27. (1) Si un prestataire n'est pas admissible au service des prestations pour un ou plusieurs jours ouvrables du délai de carence, il doit être déduit des prestations afférentes aux trois semaines visées au paragraphe (1) de l'article 26 un cinquième de son taux de prestations hebdomadaires pour chacun de ces jours ouvrables.
(2) Si un prestataire est inadmissible ou exclu du bénéfice des prestations pour un ou plusieurs jours ouvrables d'une semaine de chômage non comprise dans le délai de carence, il doit être déduit des prestations afférentes à cette semaine un cinquième de son taux de prestations hebdomadaires pour chacun de ces jours ouvrables.
29. (1) Si l'arrêt de rémunération d'un prestataire de la deuxième catégorie résulte du fait qu'il est devenu incapable de travailler par suite de maladie, blessure ou mise en quarantaine, il n'est pas admissible au service des presta- tions tant que la maladie ou la blessure n'est pas guérie ou que dure la quarantaine.
(2) Lorsque des prestations sont payables à un prestataire en raison de chômage causé par une maladie et que des allocations, prestations ou autres sommes sont payables au prestataire pour cette maladie en vertu d'une loi provinciale, les prestations payables au prestataire en vertu de la pré- sente loi seront réduites ou supprimées tel que prescrit.
(3) Un prestataire n'est pas admissible au service des prestations pour une semaine au titre de laquelle il reçoit une indemnité pour invalidité totale temporaire en raison d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle.
(4) Si un prestataire reçoit une rémunération pour une partie d'une semaine de chômage durant laquelle il est incapable de travailler par suite de maladie, blessure ou mise en quarantaine, le paragraphe (2) de l'article 26 ne s'appli- que pas et cette rémunération doit être déduite des presta- tions afférentes à cette semaine.
Complément de la période
32. Dès l'expiration d'une période initiale de prestations en vertu du paragraphe (6) de l'article 20, il est établi un complément de cette période initiale de prestations pour une durée de dix semaines à partir de la date à laquelle elle aurait pris fin en vertu de cet article.
33. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, des prestations doivent être servies pour toute semaine de chômage qui tombe dans la période de dix semaines visée à l'article 32, aux taux et sous réserve des dispositions applicables au service des prestations au cours d'une période initiale de prestations.
(2) Nonobstant l'alinéa b) de l'article 25, un prestataire n'est admissible à toucher des prestations pour aucun jour
ouvrable d'une semaine comprise dans le complément de sa période initiale de prestations s'il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin mais ne pouvait pas obtenir d'emploi convenable ce jour-là.
Périodes de prolongation des prestations
34. (1) Dès que le complément d'une période initiale de
prestations établi pour un prestataire en vertu de l'article 32 prend fin autrement qu'en vertu du paragraphe (3) de l'arti- cle 33, une période de prolongation des prestations doit, sous réserve des autres dispositions du présent article, être établie au profit de ce prestataire et des prestations sont payables pour toute semaine de chômage qui tombe dans cette période.
(2) Une période de prolongation des prestations débute à l'expiration du complément d'une période initiale de prestations.
(3) La période de prolongation des prestations d'un pres- tataire de la deuxième catégorie résidant au Canada est
a) nulle, si le taux national de chômage à la fin du complément de sa période initiale de prestations est de quatre pour cent ou moins,
b) de quatre semaines, si le taux national de chômage à la fin du complément de sa période initiale de prestations dépasse quatre mais non cinq pour cent, ou
c) de huit semaines, si le taux national de chômage à la fin du complément de sa période initiale de prestations dépasse cinq pour cent.
35. (1) Le taux des prestations hebdomadaires payables à un prestataire pour une semaine qui tombe dans une période de prolongation des prestations est,
a) dans le cas d'un prestataire n'ayant personne à sa charge, le plus élevé des montants suivants: soixante-six et deux tiers pour cent de la moyenne de ses rémunéra- tions hebdomadaires assurables au cours de ses semaines de référence d'une part, vingt dollars d'autre part, et,
36. (1) Nonobstant l'alinéa b) de l'article 25, un presta- taire n'est admissible au service des prestations pour aucun jour ouvrable d'une semaine d'une période de prolongation des prestations s'il ne prouve pas qu'il était capable de travailler et disponible à cette fin mais ne pouvait pas obtenir d'emploi convenable ce jour-là.
Dispositions générales
3S. Le nombre maximum de semaines pour lesquelles des prestations peuvent être servies à un prestataire en vertu de la présente Partie au titre d'une période initiale de presta- tions et d'une période de prolongation des prestations y afférente est de cinquante et une semaines.
40. (1) Un prestataire est exclu du bénéfice des presta-
tions prévues par la présente Partie si, sans motif valable, a) il refuse ou s'abstient de postuler un emploi convena- ble qui est vacant, après avoir appris que cet emploi est vacant ou sur le point de le devenir, ou refuse un tel emploi lorsqu'il lui est offert;
b) il néglige de profiter d'une occasion d'obtenir un emploi convenable;
c) il ne suit pas toutes les instructions écrites que lui a données un fonctionnaire de la Commission en vue de l'aider à trouver un emploi convenable, si ces instructions étaient raisonnables eu égard à la fois à sa situation et aux moyens usuels d'obtenir cet emploi;
d) il ne se présente pas à une entrevue à laquelle la Commission lui a ordonné de se présenter en application de l'article 107; ou
e) il ne suit pas les cours d'instruction ou de formation qu'il devait suivre, sur les instances de l'autorité désignée par la Commission, pour devenir ou rester apte à occuper ou à reprendre un emploi.
41. (1) Un prestataire est exclu du bénéfice des presta- tions servies en vertu de la présente Partie s'il perd son emploi en raison de sa propre inconduite ou s'il quitte volontairement son emploi sans justification.
44. (1) Un prestataire qui a perdu son emploi du fait d'un arrêt de travail à un conflit collectif à l'usine, à l'atelier ou en tout autre local il exerçait un emploi n'est pas admissible au bénéfice des prestations tant que ne s'est pas réalisée l'une des éventualités suivantes, à savoir:
a) la fin de l'arrêt du travail,
b) son engagement de bonne foi à un emploi exercé ailleurs dans le cadre de l'occupation qui est habituelle- ment la sienne,
c) le fait qu'il s'est mis à exercer quelque autre occupa tion d'une façon régulière.
45. Sauf disposition contraire des règlements, un presta- taire n'est pas admissible au bénéfice des prestations pen dant qu'il est détenu dans une prison ou un pénitencier ou pensionnaire d'un établissement recevant des subventions publiques, ni pendant qu'il réside à titre temporaire ou permanent hors du Canada.
53. Une personne ne peut toucher de prestations en vertu de la présente loi à moins que la Commission n'ait reçu, de la manière prescrite, une demande formulée par ou pour cette personne et tous renseignements exigés par la Commission.
54. Aucune personne n'est admissible au bénéfice de prestations en vertu de la présente loi avant d'avoir prouvé
a) qu'elle remplit les conditions générales requises pour recevoir des prestations,
b) qu'elle satisfait aux conditions particulières de son admissibilité au bénéfice des prestations, et
c) qu'il n'existe aucune circonstance ou condition ayant pour effet de l'exclure du bénéfice des prestations ou de la rendre inadmissible au bénéfice de celles-ci.
ANNEXE A TABLEAU 1
Nombre maximum de semaines pour
Semaines d'emploi lesquelles des
assurable de la Durée de la prestations
période de période initiale initiales peuvent
référence de prestations être servies
8 à 15 semaines 18 semaines 8 semaines
16 semaines 20 semaines 9 semaines
17 semaines 22 semaines 10 semaines
18 semaines 24 semaines 11 semaines
19 semaines 26 semaines 12 semaines
20 semaines ou plus 29 semaines 15 semaines
A mon avis, cette loi est encore plus difficile à comprendre que la plupart des lois complexes modernes. Elle est remplie de concepts particu- liers qu'on a créés à son intention. Son plan d'ensemble est d'une obscurité presque totale, étant enseveli sous des dispositions détaillées.
En vertu de la Loi, des prestations sont paya- bles à un assuré qui «remplit les conditions requises pour recevoir des prestations». L'une des conditions est qu'il y ait eu un «arrêt de rémunération». Une autre de ces conditions est qu'il ait exercé pendant un certain temps un «emploi assurable» au cours de sa «période de référence». Des prestations sont payables pour une «période initiale de prestations», pour un complément «de la période initiale de presta- tions» ou pour une «période de prolongation des prestations». Chacun de ces concepts est défini arbitrairement par des règles statutaires com plexes. Pour chacune de ces périodes, un presta- taire n'est pas admissible aux prestations à moins qu'il ne prouve qu'il est «capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d'obtenir un emploi convenable» ou qu'il est «incapable de travailler ... par suite d'une maladie ...». Il y a différentes «exclusions» statutaires. La Loi comporte des règles détaillées relatives au montant des prestations payables par semaine et au nombre maximum de semai- nes pour lesquelles des prestations peuvent être servies durant l'une des périodes de prestations. C'est à partir de ces données, que j'ai exposées d'une façon très sommaire et incomplète, qu'il faut déterminer l'étendue du pouvoir d'établir des règlements que l'article 58h) confère à la
Commission et décider si l'article 158 du Règle- ment entre dans le cadre de ce pouvoir.
L'article 158 du Règlement interdit le paie- ment de prestations pour toute semaine de chô- mage qui tombe dans une «période de congé». On n'a pas prétendu que cette interdiction relève du pouvoir d'établir des règlements «imposant des modalités supplémentaires en matière de service et de bénéfice de presta- tions»; 4 et, sans me compromettre, il ne me semble pas qu'une interdiction de paiement pour une période donnée puisse s'insérer dans le con cept de «modalités supplémentaires» pour le paiement de prestations dans le contexte de ce plan statutaire particulier. J'ai tout autant de difficulté à concevoir cette interdiction comme un règlement «restreignant le montant ou la période de service de prestations». Elle ne res- treint pas le nombre maximum de semaines de prestations (article 22), elle ne restreint pas la durée d'aucune des périodes de prestations. Elle ne réduit pas les montants qui sont payables hebdomadairement. D'autre part, la Loi interdit le paiement de prestations durant certaines périodes qui font partie des périodes de presta- tions, voir par exemple les articles 25 et 44(1), et l'article 58h) n'autorise pas expressément des interdictions supplémentaires de ce genre. Je conclus, par conséquent, que l'article 158 du Règlement ne constitue pas un exercice valide des pouvoirs conférés par l'article 58h) de la Loi.
Les regrets que par ailleurs j'aurais pu avoir en adoptant cette conclusion disparaissent du fait que j'ai été incapable de concevoir une seule difficulté portant sur la période de congé des enseignants qui ne soit pas adéquatement étudiée par les articles 2(1)n) et 21(2). Qu'un enseignant reçoive 1/12 de son salaire annuel à la fin de chaque mois de l'année, 1/10 à la fin de chacun des dix mois d'une année, ou, comme en Alberta, 1/12 à la fin de chacun des neuf pre miers mois et 3/12 à la fin d'un dixième mois, si son contrat de louage de services se poursuit
° A la fin de l'argumentation présentée au nom de l'intimé, on a permis à l'avocat en second de l'intimé de déposer un mémoire sur le plan d'ensemble de la Loi. Par la suite, l'avocat principal a déposé un mémoire aux termes duquel il présentait de nouveaux arguments et modifiait sa position à ce sujet.
tout au long de l'année, il n'y a pas eu «mise à pied» ou «cessation d'... emploi» donnant lieu à «... un arrêt ... de ... rémunération» et il a reçu sa «rémunération habituelle»; et, par con- séquent, je ne vois pas d'exemples l'article 158 du Règlement ou quelque disposition sem- blable, soit nécessaire pour éviter le paiement de prestations aux enseignants qui ne sont pas en chômage au sens ordinaire de cette expression.
A mon avis, la demande fondée sur l'article 28 devrait être accueillie, la décision du juge- arbitre annulée, et la question renvoyée au juge- arbitre pour un nouvel examen tenant compte du fait que l'article 158 du Règlement est nul et sans effet.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT SMITH: Je souscris.
* *
LE JUGE SUPPLÉANT PRIMROSE: Je souscris.
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