T-4896-77
Theo Jacobs, Edward Jacobs, Joseph Jacobs,
Alois Jacobs, Marcel Jacobs, Frans Jacobs et
Jacobs Farms Limited (Demandeurs)
c.
L'Office de stabilisation des prix agricoles
(Défendeur)
Division de première instance, le juge Mahoney—
Toronto, le 21 juin; Ottawa, le 27 juin 1976.
Agriculture — Subvention de stabilisation — Les produc-
teurs de pommes dont la récolte correspondait aux limites
d'admissibilité recevaient une subvention prévue au Règlement
d'application de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles
— Il échet d'examiner si le ministre de l'Agriculture avait le
droit de prescrire le maximum et le minimum des pommes
donnant droit à la subvention — Il échet d'examiner si l'Office
avait le droit d'imposer motu proprio lesdits maximum et
minimum — Il échet d'examiner si, une fois les maximum et
minimum imposés, l'Office avait le droit, d'ordre ou non du
Ministre, d'autoriser le paiement d'une subvention supérieure
au plafond — Loi sur la stabilisation des prix agricoles,
S.R.C. 1970, c. A-9, art. 4(5), 8(1), 10(1), 11 — Règlement sur
la stabilisation du prix des pommes, DORS/76-518, art. 2, 5.
Les pommes produites pendant la campagne agricole de
1975-76 constituent un produit désigné au sens du Règlement
d'application de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et
les producteurs dont la récolte correspondait aux limites d'ad-
missibilité avaient droit à une subvention. Le litige porte sur le
droit du ministre de l'Agriculture d'ordonner à l'Office d'éta-
blir le maximum et le minimum des pommes donnant droit à
une subvention prévue au Règlement sur la stabilisation du
prix des pommes et sur le pouvoir de l'Office d'imposer motu
proprio lesdits maximum et minimum. La demande reconven-
tionnelle introduite par l'Office pour se faire rembourser la
subvention déjà versée aux demandeurs soulève un autre point
litigieux: une fois les maximum et minimum imposés, l'Office
avait-il le droit, d'ordre ou non du Ministre, d'autoriser le
paiement à un producteur particulier d'une subvention supé-
rieure au plafond?
Arrêt: l'action est accueillie et la demande reconventionnelle
rejetée. Rien dans la Loi ni dans le Règlement n'empêche
l'Office d'étendre ou de modifier les limites d'admissibilité à
une subvention, du moment qu'il a le pouvoir de prescrire ces
limites. La demande reconventionnelle doit échouer, que l'ac-
tion principale réussisse ou non. Rien dans le préambule de la
Loi ne permet de conclure que le législateur a conçu les
programmes de subvention à l'avantage ou à l'exclusion de telle
ou telle catégorie d'exploitants agricoles. Il n'est pas nécessaire
de forcer le sens des mots du dispositif de la Loi pour donner
effet aux intentions exprimées dans son préambule. Une sub-
vention accordée sous le régime de cette loi n'est pas un
paiement ex gratia. La limite annuelle de $250,000,000 que le
paragraphe 13(5) impose aux dépenses propres de stabilisation
des prix agricoles ne confère pas en soi à l'Office le pouvoir de
limiter l'admissibilité des producteurs à la subvention. Selon
l'article 13, les subventions payables en un an peuvent fort bien
dépasser cette limite; il interdit cependant le paiement de
l'excédent sauf crédits nécessaires votés par le Parlement.
L'obligation imposée par le paragraphe 4(5) l'Office de se
conformer aux instructions du Ministre a trait à «l'exercice de
ses pouvoirs et fonctions ou l'accomplissement de ses devoirs
sous le régime de la présente loi». Ces instructions ne sauraient
conférer à l'Office un pouvoir, un devoir ou des fonctions qu'il
ne possède pas déjà. L'absence du mot «quantité» de l'article 8
de la Loi est significative, à la lumière de la délégation expresse
au gouverneur en conseil du pouvoir de fixer les plafonds
quantitatifs, que prévoit l'alinéa 11a): elle indique que l'Office
n'a pas ce pouvoir.
ACTION.
AVOCATS:
W. G. Sheppard pour les demandeurs.
A. S. Fradkin pour le défendeur.
PROCUREURS:
Sheppard, Sheppard, Macintosh & Harlow,
Simcoe, pour les demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE MAHONEY: Les points litigieux portent
en l'espèce sur le droit du ministre de l'Agriculture
(ci-après appelé «le Ministre») d'ordonner au
défendeur, l'Office de stabilisation des prix agrico-
les (ci-après appelé «l'Office»), d'établir le maxi
mum et le minimum des pommes donnant droit à
une subvention prévue au Règlement sur la stabi
lisation du prix des pommes' (ci - après appelé «le
Règlement»), et sur le pouvoir de l'Office d'impo-
ser motu proprio lesdits maximum et minimum.
La demande reconventionnelle soulève un autre
point litigieux: une fois ceux-ci imposés, l'Office
avait-il le droit, d'ordre ou non du Ministre, d'au-
toriser le paiement à un producteur particulier
d'une subvention supérieure au plafond?
L'objet de la Loi sur la stabilisation des prix
agricoles (ci-après appelée «la Loi») 2 est énoncé
dans son préambule:
CONSIDÉRANT qu'il est opportun d'édicter des dispositions
en vue de stabiliser les prix des produits agricoles pour aider
l'industrie de l'agriculture à obtenir un juste rendement de son
travail et de son placement, de même que maintenir un rapport
équitable entre les prix reçus par les cultivateurs et le coût des
' DORS/76-518.
2 S.R.C. 1970, c. A-9 modifiée par S.C. 1974-75-76, c. 63.
marchandises et des services qu'ils achètent, ce qui fournira aux
cultivateurs une juste part du revenu national; A ces causes, Sa
Majesté, sur l'avis et du consentement du Sénat et de la
Chambre des communes du Canada, décrète:
Certains produits agricoles nommément désignés
font l'objet de programmes permanents prévus par
la Loi qui autorise par ailleurs le gouverneur en
conseil à en désigner d'autres, selon le besoin. Les
pommes produites et commercialisées pendant la
campagne agricole de 1975-76 constituent un pro-
duit désigné aux termes du Règlement. Cette cam-
pagne agricole a pris fin le 31 août 1976.
En présentant au Conseil du Trésor le projet de
Règlement, le Ministre en a expliqué la teneur
comme suit:
[TRADUCTION] Les limites d'admissibilité ont été fixées à
25,000 livres au moins et à 750,000 livres au plus, afin que les
producteurs puissent jouir du bénéfice maximum du pro
gramme de soutien et que celui-ci vise les producteurs à plein
temps, de moyenne importance et qui font preuve d'efficacité
plutôt que les petits exploitants à temps partiel, limitant ainsi
l'aide à la disposition des très grands producteurs, plus aptes
que la moyenne à faire face aux fluctuations du marché.
Le 8 juillet 1976, l'Office a adopté ces limites
d'admissibilité et bien qu'il n'en ait pas été ques
tion dans les preuves administrées, je présume que
ces limites figurent dans la recommandation que le
Ministre a adressée au gouverneur en conseil. Le
Règlement, établi le 5 août 1976, ne prévoit ni
plafond ni minimum, lesquels ont été repris dans le
communiqué de presse qui annonçait le 9 août
l'entrée en vigueur du programme. A la suite
d'observations faites par les associations de pro-
ducteurs, l'Office a ordonné le 24 décembre 1976,
une majoration du maximum payable aux produc-
teurs lorsqu'il y a deux associés ou plus. Chaque
producteur peut consister en trois associés au
maximum, et le minimum de 25,000 livres est
applicable à chaque associé. Le Ministre a
annoncé ce changement, le 6 janvier 1977, par un
communiqué de presse.
Le Règlement prévoit le paiement d'une subven-
tion de 2.1 cents la livre de pommes vendues
comme pommes fraîches ou à peler, c'est-à-dire
pour la compote ou la garniture de tarte, et de 0.9
cent la livre de pommes vendues pour la fabrica
tion du jus, du jus concentré ou du vinaigre.
Les formules de demande de subvention ont été
distribuées aux producteurs au début de septembre
1976. Elles portent au recto la phrase suivante:
[TRADUCTION] Veuillez noter que les demandes seront accep-
tées lorsque la quantité de pommes commercialisées dépasse
25,000 livres, le maximum étant de 750,000 livres.
La demanderesse Jacobs Farms Limited (ci-
après appelée «la Compagnie») est un très grand
producteur de pommes et d'autres récoltes. Les
autres demandeurs sont tous actionnaires et
employés de la Compagnie. Ayant reçu les formu-
les de demande, Theo Jacobs, trésorier et directeur
commercial, a fait classer par sa secrétaire les
factures de vente de pommes susceptibles de sub-
vention en sept dossiers, chacun de ces dossiers
devant justifier une demande de subvention pour le
maximum prévu. Vers la mi-septembre, les deman-
des suivantes ont été déposées:
Livres de pommes Livres de pommes
fraîches ou à destinées à la
Réclamant transformer fabrication du jus
La Compagnie 790,233
Theo Jacobs 791,005
Edward Jacobs 823,216
Joseph Jacobs 777,397
Alois Jacobs 434,892 357,300
Marcel Jacobs 787,454
Frans Jacobs 780,893
Total 4,361,874 1,180,516
Il ressort des factures justificatives que c'était la
Compagnie qui assurait la vente des pommes.
L'Office l'a considérée comme le producteur
admissible à réclamer la subvention. L'Office n'a
été ni induit en erreur ni amené à se faire du tort
par le fait que les demandes ont été faites séparé-
ment au nom de chaque demandeur. L'Office les a
instruites en parfaite connaissance de cause.
La Compagnie a d'abord reçu $15,750 (750,000
livres à $0.021 la livre) puis, après la décision prise
par l'Office le 24 décembre 1976, un supplément
de $31,500, obtenant ainsi la subvention maximum
pour une société de trois associés. C'est le supplé-
ment de $31,500 que l'Office, par sa demande
reconventionnelle, cherche à recouvrer.
L'Office admet qu'avant le 31 août 1976, la
Compagnie a commercialisé 5,256,380 livres de
pommes fraîches et à peler et 842,790 livres de
pommes destinées à la fabrication du jus. Il n'ad-
met pas qu'elle les ait toutes produites elle-même.
De fait, la Compagnie achète et revend des
pommes produites par d'autres. Aucune explica
tion n'a été donnée pour la réduction de la quantité
de pommes destinées à la fabrication du jus, qui
était fixée à l'origine à 1,180,516 livres. Selon les
dépositions fort plausibles de Theo Jacobs, la
Compagnie a effectivement produit et vendu les
quantités susmentionnées pendant la campagne
agricole en cause et sa secrétaire, agissant sur ses
instructions, a relevé ces chiffres dans les livres de
la Compagnie. Quant au témoignage relatif aux
achats extérieurs, il n'a été contredit en aucune
façon. Je l'accepte donc.
Certaines conclusions de l'Office peuvent être
rejetées de façon sommaire, comme suit:
Premièrement, en ce qui concerne la demande
reconventionnelle qui n'a pas été vigoureusement
plaidée, je ne vois rien dans la Loi ou dans le
Règlement qui empêche l'Office d'étendre ou de
modifier les limites d'admissibilité à une subven-
tion, du moment qu'il a le pouvoir de prescrire ces
limites. Il s'ensuit que la demande reconvention-
nelle doit échouer, que l'action réussisse ou non.
Deuxièmement, rien dans le préambule de la Loi
ne me permet de conclure que le législateur a
conçu les programmes de subvention à l'avantage
ou à l'exclusion de telle ou telle catégorie d'exploi-
tants agricoles. Il n'est pas du tout nécessaire de
forcer le sens des mots du dispositif de la Loi pour
donner effet aux intentions exprimées dans son
préambule.
Troisièmement, je ne trouve rien dans la Loi qui
me permette de conclure qu'une subvention accor-
dée sous son régime est un paiement ex gratia.
Quatrièmement, la limite annuelle de $250,000,-
000 que le paragraphe 13(5) impose aux dépenses
propres de stabilisation des prix agricoles ne con-
fère pas en soi à l'Office le pouvoir de limiter
l'admissibilité des producteurs à la subvention. Au
contraire, il appert que selon l'article 13 pris dans
son ensemble, les subventions payables en un an
peuvent fort bien dépasser $250,000,000; il interdit
cependant le paiement de l'excédent sauf crédits
nécessaires votés par le Parlement. En fait, les
subventions payables pendant l'année financière
qui s'est terminée le 31 mars 1977, ont effective-
ment dépassé la limite et des crédits supplémentai-
res ont été votés pour en permettre le paiement.
Ceci dit à propos de l'article 13, j'ajouterai que
l'Office n'a pas soulevé convenablement ce point
litigieux dans son argumentation et que les deman-
deurs étaient fondés à objecter qu'il ne respectait
pas la Règle 409 3 .
Les dispositions pertinentes de la Loi sont les
suivantes:
4....
(5) L'Office doit se conformer à toutes les instructions que
lui donne, à l'occasion, le gouverneur en conseil ou le Ministre
en ce qui concerne l'exercice de ses pouvoirs et fonctions ou
l'accomplissement de ses devoirs sous le régime de la présente
loi.
8. (1) Chaque année, l'Office doit établir le prix de base de
chaque produit agricole, ou la catégorie, la qualité, la variété, la
classe, le type ou la forme de ce produit, dont le prix doit être
stabilisé aux termes de la présente loi.
10. (1) Sous réserve et en conformité de tous règlements
qu'il est loisible au gouverneur en conseil d'édicter, l'Office
peut
b) payer à ceux qui ont réalisé un produit agricole, directe-
ment ou par l'intermédiaire de l'agent que l'Office peut
déterminer, l'excédent du prix prescrit sur un prix déterminé
par l'Office comme étant le prix moyen auquel ce produit se
vend sur tels marchés et pendant telles périodes, que l'Office
juge appropriés;
g) accomplir tous les actes et les choses nécessaires ou
accessoires à l'exercice de l'un quelconque de ses pouvoirs,
devoirs ou fonctions prévus par la présente loi.
11. Le gouverneur en conseil peut, par règlement,
a) fixer des plafonds quant à la quantité ou à la valeur d'un
produit agricole dont le prix est susceptible d'être stabilisé en
vertu de la présente loi;
b) prendre toute mesure ou procéder à toute désignation
exigée par la présente loi; et
c) d'une façon générale, pourvoir à l'application de la pré-
sente loi.
Le Règlement contient les dispositions suivantes:
2. Dans le présent règlement, «producteur» désigne une per-
sonne qui réside au Canada et qui produit des pommes.
3 Règle 409. Une partie doit plaider spécifiquement toute
question (par exemple l'exécution, la décharge, une loi de
prescription, la fraude ou tout fait impliquant une illégalité)
a) qui, selon ses allégations, empêche de faire droit à une
demande ou une défense de la partie opposée,
b) qui, si elle n'est pas spécifiquement plaidée, pourrait
prendre la partie opposée par surprise, ou
e) qui soulève des questions de fait ne découlant pas des
plaidoiries antérieures.
5. (1) L'Office peut faire, au bénéfice des producteurs, des
paiements de
a) 2.1 cents la livre de pommes vendues comme pommes
fraîches ou à peler, et
b) 0.9 de cent la livre de pommes vendues pour la fabrication
de jus, de concentré de jus ou de vinaigre
afin de stabiliser le prix de ce produit désigné au niveau du prix
prescrit.
(2) Les paiements faits en vertu du paragraphe (1) le sont
directement par l'Office, ou par l'entremise de l'agence de
commercialisation déterminée par l'Office, à l'égard des
pommes cultivées au cours de la campagne agricole de 1975 et
commercialisées jusqu'au 31 août 1976, lorsque l'Office est
satisfait de la sorte de produit désigné que ces pommes
constituent.
Le paragraphe 4(5) requiert que l'Office se
conforme à toutes les instructions du Ministre en
ce qui concerne «l'exercice de ses pouvoirs et fonc-
tions ou l'accomplissement de ses devoirs sous le
régime de la présente loi». Ces instructions ne
sauraient conférer à l'Office un pouvoir, un devoir
ou des fonctions qu'il ne possède pas déjà. Rien
dans la Loi n'autorise le Ministre à fixer les quan-
tités maximale ou minimale donnant droit à sub-
vention. De telles instructions seraient sans effet, à
moins que l'Office ne détienne déjà le pouvoir en
la matière et que le Ministre ne lui ordonne sim-
plement de l'exercer.
L'avocat du défendeur soutient qu'un minimum
eût pu être imposé au moyen de la définition du
producteur. Je n'ai pas à me prononcer sur ce
point puisqu'un tel minimum n'a pas été imposé. Il
appert qu'en application de l'alinéa 11a), le gou-
verneur en conseil aurait pu supposer un plafond,
sinon un minimum. Il ne l'a pas fait,
L'absence du mot «quantité» de l'article 8 de la
Loi est significative. Compte tenu par ailleurs de la
délégation expresse au gouverneur en conseil du
pouvoir de fixer les plafonds quantitatifs, que pré-
voit l'alinéa 11a), je dois conclure que l'Office n'a
pas ce pouvoir. Pour recourir à l'analogie constitu-
tionnelle que propose l'avocat des demandeurs, il
s'agit d'un domaine où les pouvoirs ont été expres-
sément délégués au gouverneur en conseil et l'Of-
fice ne peut plus prétendre de son propre chef à
aucun de ces pouvoirs en se prévalant de l'alinéa
10(1)g), qui lui confère le pouvoir général de faire
ce qui est nécessaire ou accessoire à l'exercice de
ses fonctions.
Les demandeurs ont contesté, à bon droit cette
fois encore, l'argumentation du défendeur selon
laquelle le maximum et le minimum étaient des
éléments du programme envisagé avant même que
le gouverneur en conseil n'ait pris le Règlement en
la matière. De même que l'intention du législateur
se dégage des lois et non des débats parlementai-
res, de même celle du gouverneur en conseil se
dégage du règlement qu'il a édicté et de la Loi
dont ce règlement assure l'application, et non des
documents qui lui ont été soumis à l'appui de la
recommandation du Ministre.
Quelle que soit la valeur probante d'un commu-
niqué de presse publié au moment où le pro
gramme est annoncé et avant que ne survienne un
conflit sur l'interprétation d'un règlement vraiment
ambigu, il faut dire qu'en l'espèce, un communiqué
de presse n'est d'aucune valeur puisqu'il n'y a
aucune ambiguïté, par suite, il n'est nullement
nécessaire de recourir aux sources extérieures pour
interpréter le règlement. Les communiqués de
presse publiés après qu'un litige s'est produit en
matière d'interprétation, sont nettement inadmissi-
bles.
La fixation, par l'Office, des limites d'admissibi-
lité à la subvention était ultra vires. De tous les
demandeurs, la Compagnie était le seul producteur
à avoir le droit de réclamer la subvention. Induite
en erreur par l'Office, elle a réclamé une subven-
tion pour une quantité de pommes moindre que
celle pour laquelle elle avait droit à la subvention.
Vu les circonstances, elle a donc le droit de rece-
voir une subvention pour la quantité à laquelle elle
avait effectivement droit et non pas seulement
pour celles qui figuraient dans les demandes pré-
sentées par elle-même et par les autres deman-
deurs en son nom.
La Compagnie a droit à un jugement déclara-
toire donnant effet à ce qui précède et à un bref de
mandamus enjoignant à l'Office de demander au
ministre des Finances des crédits en vue de payer à
la Compagnie un supplément de $70,719.09, lequel
représente la différence entre la subvention totale
payable pour 5,256,380 livres à 2.1 cents la livre et
842,790 livres à 0.9 cent la livre, et les $47,250
déjà payés. La demande reconventionnelle est reje-
tée. Les demandeurs ont droit aux dépens afférents
à l'action principale et à la demande reconvention-
nelle.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.