A-81-80 (A-80-80)
A-726-79
Westcoast Transmission Company Limited
(Requérante)
c.
British Columbia Hydro and Power Authority,
British Columbia Petroleum Corporation, Inland
Natural Gas Co. Ltd., Peace River Transmission
Company Limited, Canadian Petroleum Associa
tion, Amoco Canada Petroleum Company Ltd.,
Dome Petroleum Limited, Mobil Oil Canada,
Ltd., Pan-Alberta Gas Ltd., PanCanadian
Petroleum Limited, Shell Canada Resources Lim
ited, Canada Cement Lafarge Ltd., Cominco Ltd.,
Consumers Glass Company, Limited, Domglas
Ltd., Council of Forest Industries of British
Columbia, Dow Chemical of Canada, Limited,
Hiram Walker & Sons Ltd., Independent
Petroleum Association of Canada, Union of Brit-
ish Columbia Indian Chiefs, Foothills Pipe Lines
(South Yukon) Ltd., Foothills Pipe Lines (Yukon)
Ltd., TransCanada PipeLines Limited, Alberta
Petroleum Marketing Commission, le procureur
général de la Colombie-Britannique, Greater
Kamloops Chamber of Commerce et Fort Nelson
Gas Limited (Intimés)
Cour d'appel, le juge en chef Thurlow, les juges
Pratte et Urie—Vancouver, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16
et 17 octobre 1980; Ottawa, 19 janvier 1981.
Examen judiciaire — Office national de l'énergie —
Demande d'examen et d'annulation de certaines parties de la
décision finale et de l'ordonnance de l'Office établissant les
droits pour le gaz vendu par la requérante — Demande
d'examen et d'annulation de la décision de l'Office refusant
d'examiner ces mêmes parties de la décision — Également,
appel fondé sur l'art. 18 de la Loi sur l'Office national de
l'énergie attaquant lesdites parties de la décision — L'Office
exige que la requérante se serve des dépenses déductibles de
l'impôt sur le revenu faites relativement à ses activités non
réglementées pour réduire les droits payables par les clients de
son entreprise de service public du secteur réglementé — I[
échet de déterminer si ['Office a outrepassé sa compétence
I[ échet de déterminer si l'Office a tenu compte de considéra-
tions non pertinentes Loi sur l'Office national de l'énergie,
S.R.C. 1970, c. N-16, modifiée, art. 18 — Loi sur la Cour
fédérale, S.R.C. 1970 (2 e Supp.), c. 10, art. 28, 29.
Ces recours attaquent certaines parties de la décision finale
et de l'ordonnance de l'Office national de l'énergie afférentes à
la demande présentée par la Westcoast Transmission Co. Ltd.
pour obtenir des ordonnances établissant les droits pour le gaz
vendu par elle à ses clients de Colombie-Britannique et à ses
clients étrangers. Il s'agit d'un appel fondé sur l'article 18 de la
Loi sur l'Office national de l'énergie et d'une demande d'exa-
men et d'annulation de ces parties de la décision finale et de
l'ordonnance. La Westcoast attaque la décision de l'Office sur
la question des «Déductions fiscales» et sur celle de l'«Impôt sur
le revenu différé». Elle prétend (1) que l'Office a outrepassé sa
compétence en exigeant que la Westcoast se serve de dépenses
déductibles de l'impôt sur le revenu faites relativement à des
investissements dans le secteur non réglementé pour réduire les
droits payables par les clients de son entreprise de service public
du secteur réglementé et (2) que l'Office a tenu compte de
considérations non pertinentes en établissant une telle exigence.
L'autre recours est une demande d'examen et d'annulation de
la décision de l'Office rejetant la demande présentée par la
Westcoast pour que l'Office examine les mêmes parties de la
décision finale et de l'ordonnance.
Arrêt: l'appel et les demandes d'examen judiciaire sont reje-
tés. Étant donné que l'entreprise de service public a au moins
contribué à obtenir la déduction d'impôt ou a joué un rôle en ce
sens, ce rôle et son importance étaient des éléments pertinents
dont l'Office pouvait tenir compte pour déterminer l'impôt sur
le revenu qui devait être inclus dans le coût du service de la
Westcoast. L'Office n'a pas commis une erreur de droit en
tenant compte de ce qu'on appelle la déduction d'impôt ou en
concluant que, dans les circonstances, cette déduction devrait
être répartie également entre l'entreprise de service public et les
actionnaires en ne permettant d'en inclure que la moitié dans le
coût du service de la Westcoast. L'Office n'entendait pas
réglementer les activités de la Westcoast qui n'ont pas trait aux
services publics et ne l'a pas fait. Il a simplement exercé sa
compétence relativement aux droits afférents au pipeline. Ce
qu'on appelle les déductions fiscales ne sont ni un bien ni un
fait: il ne s'agit que d'un simple calcul. On peut dire la même
chose de l'impôt sur le revenu différé: c'est un simple concept
dont la Westcoast, n'a pas le droit de demander la reconnais
sance et que l'Office n'était pas légalement tenu de reconnaître
pour déterminer sur quelle base il faut se fonder pour fixer des
droits justes et raisonnables. Pour ce qui concerne la deuxième
demande d'examen judiciaire, étant donné que l'article 18 de la
Loi sur l'Office national de l'énergie prévoit la possibilité d'un
appel à la présente Cour d'une décision de l'Office relativement
à la demande d'examen de la Westcoast et que, par conséquent,
la compétence que pourrait avoir la Cour aux termes de
l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale est exclue par
l'article 29 de cette Loi, la deuxième demande est rejetée.
DEMANDES d'examen judiciaire et appel fondé
sur l'article 18 de la Loi sur l'Office national de
l'énergie.
AVOCATS:
John McAlpine, c.r. pour la requérante West -
coast Transmission Company Limited.
Y. A. George Hynna pour les intimées British
Columbia Hydro and Power Authority et
Cominco Ltd. et al.
K. C. Mackenzie pour l'intimé le procureur
général de la Colombie-Britannique.
P. G. Griffin pour l'Office national de
l'énergie.
John W. Lutes pour les intimées Foothills
Pipe Lines (South Yukon) Ltd. et al.
J. J. L. Hunter et D. G. Sanderson pour
l'intimée British Columbia Petroleum Corpo
ration.
PROCUREURS:
McAlpine, Roberts & Poulus, Vancouver,
pour la requérante Westcoast Transmission
Company Limited.
Gowling & Henderson, Ottawa, pour les inti-
mées British Columbia Hydro and Power Au
thority et Cominco Ltd. et al.
Guild, Yule, Schmitt, Lane, Sullivan &
Finch, Vancouver, pour l'intimé le procureur
général de la Colombie-Britannique.
P. G. Griffin, Ottawa, pour l'Office national
de l'énergie.
Shrum, Liddle & Hebenton, Vancouver, pour
les intimées Foothills Pipe Lines (South
Yukon) Ltd. et al.
Davis & Company, Vancouver, pour l'intimée
British Columbia Petroleum Corporation.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE EN CHEF THURLOW: Ces recours
furent entendus après l'audition des procédures
formées par la British Columbia Hydro and Power
Authority, par British Columbia Petroleum Corpo
ration et par Cominco Ltd., Consumers Glass
Company, Limited, Domglas Ltd. et Hiram
Walker & Sons Ltd., contre la décision et l'ordon-
nance n° TG-5-79 de l'Office national de l'énergie
afférentes à la demande présentée par la West -
coast Transmission Company Limited pour obtenir
des ordonnances établissant les droits qu'elle pour-
rait demander pour le gaz produit en Colombie-
Britannique et vendu par la Westcoast à ses clients
de Colombie-Britannique et à ses clients étrangers,
et annulant tous droits et tarifs alors en vigueur
qui ne concorderaient pas avec les nouveaux droits
et tarifs.
Les deux recours furent jugés sur les mêmes
pièces. Il s'agit d'un appel formé sous le régime de
l'article 18 de la Loi sur l'Office national de
l'énergie, S.R.C. 1970, c. N-6, dans sa forme
modifiée, contre certaines parties de la décision
finale et de l'ordonnance de l'Office rendues à
l'issue de la demande et une demande d'examen et
de révision formée sous le régime de l'article 28 de
la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e
Supp.), c. 10, attaquant les mêmes parties de la
décision et de l'ordonnance. La Cour a ordonné la
jonction de ces deux recours. Dans ces instances, la
Westcoast attaque la décision sur deux points que
j'appellerai pour le moment (1) la question des
«Déductions fiscales» et (2) la question de l'«Impôt
sur le revenu différé». Les autres questions soule-
vées dans l'exposé des moyens de la Westcoast
furent abandonnées.
L'autre instance consiste en une demande
formée sous le régime de l'article 28 de la Loi sur
la Cour fédérale pour que soit examinée et annu-
lée la décision rendue par l'Office en décembre
1979 aux termes de laquelle il rejettait la demande
présentée par la Westcoast pour que l'Office exa
mine les mêmes parties de la décision finale et de
l'ordonnance. Étant donné que l'article 18 de la
Loi sur l'Office national de l'énergie prévoit un
appel à la présente Cour d'une décision de l'Office
relativement à la demande d'examen de la West -
coast et que, par conséquent, la compétence que
pourrait avoir la Cour aux termes de l'article 28 de
la Loi sur la Cour fédérale est exclue par l'article
29 de cette Loi, j'estime que la Cour n'a pas
compétence pour connaître de la demande formée
sous le régime de l'article 28 et qu'elle devrait être
rejetée.
Les faits de nature générale concernant les par
ties et la demande présentée à l'Office, de même
que ce que je considère comme le droit pertinent,
sont exposés dans les motifs de jugement pronon-
cés à l'issue des diverses procédures formées par
B.C. Hydro et par d'autres appelantes et il n'y a
pas lieu de les répéter.
En ce qui concerne tant la question des «Déduc-
tions fiscales» que celle de l'«Impôt sur le revenu
différé», on a fait valoir au nom de la Westcoast
(1) que l'Office a outrepassé sa compétence en
exigeant que la Westcoast se serve de dépenses
déductibles de l'impôt sur le revenu faites relative-
ment à des investissements dans le secteur non
réglementé pour réduire les droits payables par les
clients de son entreprise de service public du sec-
teur réglementé et (2) que l'Office a commis une
erreur de droit en tenant compte de considérations
non pertinentes lorsqu'il exigea que la Westcoast
se serve des dépenses déductibles de l'impôt sur le
revenu faites relativement à ses activités non régle-
mentées pour réduire les droits payables par les
clients de son entreprise de service public du sec-
teur réglementé.
La question des «DÉDUCTIONS FISCALES»
Dans la demande qu'elle présentait à l'Office, la
Westcoast demandait l'autorisation d'abandonner
la méthode de «l'impôt exigible» qui lui permettait
d'inclure son impôt sur le revenu dans son coût du
service et d'adopter la méthode du «calcul norma-
lisé». Selon cette méthode, une société dont les
déductions pour amortissement réclamées sous le
régime de la Loi de l'impôt sur le revenu dépassent
la dépréciation normale de son actif immobilisé
transfère à une réserve une somme représentant la
différence entre ce qu'elle paie en impôt sur le
revenu et ce qu'elle estime qu'elle aurait à payer si
les déductions pour amortissement sous le régime
de la Loi de l'impôt sur le revenu n'étaient récla-
mées que jusqu'à concurrence de la dépréciation
normale. En théorie, la réserve est alors disponible
pour payer les impôts plus élevés qui devront être
payés plus tard lorsque la dépréciation normale
sera supérieure aux déductions pour amortisse-
ment qui pourront être réclamées.
Dans le cas de la Westcoast qui, en plus d'ex-
ploiter une entreprise de gazoduc qui est assujettie
aux règlements adoptés sous le régime de la Partie
IV de la Loi sur l'Office national de l'énergie, a
des investissements dans des filiales dont les activi-
tés ne sont pas assujetties à ces règlements, l'adop-
tion d'une méthode normalisée comporte le problè-
me de la répartition ou de l'attribution appropriée
des effets entre les activités réglementées et celles
qui ne le sont pas.
Un des éléments inclus dans le calcul du revenu
imposable d'une société sont les intérêts sur ses
dettes qui peuvent être déduits de son revenu. En
tant que déduction, ils servent à réduire les impôts
qui doivent être payés.
La Westcoast a une importante dette à long
terme qui, dans les calculs de la Westcoast, est
considérée comme ayant été contractée pour la
construction de son système de pipeline et pour
l'acquisition de ses investissements dans des filiales
non réglementées dans la même proportion que le
total de ses investissements dans le système et dans
les filiales. Donc, lorsqu'il devient nécessaire de
calculer l'impôt sur le revenu sur une base norma
lisée qui doit être inclus dans le coût du service des
activités réglementées, la question se pose de savoir
si l'on peut permettre que la déduction de l'intérêt
relativement à la dette considérée comme ayant
été contractée pour acquérir des investissements
dans des filiales non réglementées bénéficie à l'ac-
tivité réglementée de façon à réduire les impôts qui
pourraient être imputés à cette activité si elle était
la seule activité de la Westcoast et si la Westcoast
n'avait pas investi dans ces filiales. Pour l'année
d'essai, selon les calculs de l'Office, les «déductions
fiscales» prévues se chiffraient à environ $4,899,-
852.
L'Office a traité de cette question dans le pas
sage suivant de sa décision:
Il convient également de tenir compte du fait, qu'en suppo-
sant que les activités de la Westcoast réglementées par l'ONE,
relatives à l'exploitation des gazoducs, disposeraient de la
même structure financière que celles de la compagnie dans son
ensemble, certaines des dettes de la Westcoast sont censées
financer l'investissement du capital de certaines de ses activités
non réglementées, comme par exemple la Westcoast Petroleum.
Cependant, ainsi que l'a mentionné l'un des témoins de la
Westcoast, tous les intérêts que doit payer la compagnie sont
déduits de son revenu imposable et, puisque les dividendes
engendrés par des investissements dans le capital d'autres com-
pagnies ne sont pas assujettis à l'impôt sur le revenu, l'ensemble
des intérêts et des autres frais à payer peut, en fait, être déduit
du revenu tiré de l'exploitation du service public.
En conséquence, il semble que le taux réel de l'impôt exigé
pour l'ensemble de la compagnie soit inférieur au taux qui
serait en vigueur si les activités de la Westcoast, réglementées
par l'ONE, ne portaient que sur l'exploitation des gazoducs. En
d'autres mots, il semble que la Westcoast jouit d'une «déduction
fiscale» nette résultant de la juxtaposition au sein d'une même
compagnie de diverses activités. Pour que la Westcoast dispose
de stimulants appropriés, l'Office est d'avis que ces déductions
soient partagées équitablement par le secteur réglementé et par
les actionnaires de la compagnie. On trouvera à l'Appendice VI
des motifs de décision de la détermination par l'Office de ces
déductions nettes.
J'estime sans fondement la prétention que l'Of-
fice aurait à cet égard outrepassé sa compétence
en l'étendant aux activités non réglementées de la
Westcoast. De fait, l'Office exerçait sa compétence
pour statuer sur les droits qui pourraient être
demandés par la Westcoast dans le cadre de l'ex-
ploitation de son gazoduc et il me semble que
l'Office n'a absolument rien fait qui ait équivalu à
un exercice de compétence sur les activités non
réglementées de la Westcoast ou qui ait été pré-
senté comme tel.
J'estime en outre qu'il convenait manifestement,
en tentant d'arriver à des droits justes et raisonna-
bles selon la méthode proposée par la Westcoast et
approuvée par l'Office, de tenir compte, afin de
déterminer dans quelle mesure il devrait être
permis d'inclure dans le coût du service l'impôt sur
le revenu sur une base normalisée, tant de ce qu'on
appelle les déductions fiscales et de ce qu'elles
étaient que de leur source. Ce n'est ni un bien ni
un fait. Ce n'est qu'un simple calcul découlant
d'une présomption quant à la proportion de la
dette de la société investie dans des filiales qui
indique que l'impôt prévu de la Westcoast serait,
par suite de cette présomption, moindre que si—
mais tel n'est pas le cas—la Westcoast n'avait pas
investi dans les filiales et n'avait que son exploita
tion de pipeline. En outre, si, d'après les faits, on
peut dire que les déductions d'impôt découlent de
ce que la Westcoast ait investi des sommes
empruntées dans des filiales, on peut également
prétendre avec autant sinon plus de force que
puisque les investissements n'ont produit pour la
Westcoast aucun revenu duquel l'intérêt en ques
tion pourrait être déduit, les déductions d'impôt ne
pourraient exister ni être demandées par la West -
coast sans l'existence de revenus tirés du service
public desquels l'intérêt est, déductible. Cet argu
ment est présenté de façon succincte dans l'exposé
du procureur général de la Colombie-Britannique
dans sa soumission portant qu'il ressortait des
éléments de preuve que [TRADUCTION] «les pertes
d'impôt du secteur non réglementé dépendaient
pour leur valeur du revenu du secteur réglementé».
En outre, comme l'a signalé l'avocat du procureur
général de la Colombie-Britannique, les emprunts
de fonds de capital de la Westcoast engagent le
crédit de la société entière et constituaient un
risque pour toute la société. Étant donné que les
risques de perte que comportent les investissements
dans les activités qui n'ont pas trait aux services
publics ne sont pas nécessairement les mêmes ou
aussi peu élevés que ceux afférents aux activités du
service public, on ne peut dire que les investisse-
ments dans ces autres activités ne bénéficient pas
de l'utilisation du service public et de sa valeur de
garantie pour les dettes de la société. Pour la
même raison, étant donné que la société avait
emprunté pour investir dans le secteur d'activités
qui n'ont pas trait aux services publics, la possibi-
lité de se servir du système de pipeline comme
garantie pour la construction dans le secteur de
service public est, jusqu'à un certain point, dimi-
nuée. Il est donc impossible et non réaliste de
tenter de traiter les activités du service public et
les investissements dans d'autres activités comme
s'ils étaient des compartiments complètement étan-
ches et entièrement indépendants l'un de l'autre.
Il s'ensuit qu'étant donné que l'entreprise de
service public a au moins contribué à obtenir la
déduction d'impôt ou a joué un rôle en ce sens, ce
rôle et son importance étaient des éléments perti-
nents dont l'Office pouvait tenir compte pour
déterminer l'impôt sur le revenu qui devait être
inclus dans le coût du service de la Westcoast. Je
ne considère pas que l'Office ait commis une
erreur de droit en tenant compte de ce qu'on
appelle la déduction d'impôt ou en concluant que,
dans les circonstances, cette déduction devrait être
répartie également entre l'entreprise de service
public et les actionnaires en ne permettant d'en
inclure que la moitié dans le coût d u service de la
Westcoast.
La question de l'«IMPÔT SUR LE REVENU DIFFÉRÉ»
Cette question porte sur la base des taux de la
Westcoast et se rapporte aux fonds recouvrés dans
le coût du service par suite du report de l'impôt
exigible.
A cet égard, l'Office dit ce qui suit dans sa
décision de la Phase I:
Devrait-on permettre à la Westcoast de réaliser des bénéfices
sur les fonds retenus par suite de l'utilisation du calcul norma-
lisé des charges fiscales au lieu de la méthode de l'impôt
exigible?
Les témoignages précisent bien que les actionnaires ne four-
nissent pas ces fonds et qu'ils ne devraient donc pas s'attendre à
obtenir un rendement sur ces sommes. Il semble donc que ces
sommes (équivalentes aux charges fiscales reportées) devraient
être soustraites du taux de base de façon à bien identifier
l'importance du capital fourni par les prêteurs et les détenteurs
d'actions ordinaires.
Dans sa décision finale, l'Office, après avoir
mentionné la décision de la Phase I et cité la
dernière phrase de l'extrait qui précède, dit ce qui
suit:
L'impôt sur le revenu différé est calculé en déduisant «l'impôt
payable» de l'impôt normalisé.
Tel que mentionné au chapitre 4 et à l'Appendice VI, l'Office
a apporté des modifications importantes à la méthode utilisée
par la Westcoast pour calculer l'impôt normalisé. Pour que son
impôt sur le revenu différé puisse être déduit de la base des
taux, la Westcoast doit utiliser la méthode de calcul de l'impôt
normalisé que recommande l'Office.
L'impôt payable par la Westcoast, calculé selon la méthode
de l'impôt exigible, doit correspondre aux montants indiqués
dans la déclaration annuelle d'impôt sur le revenu que la
Westcoast présente au fisc. L'Office croit comprendre qu'au-
cune des modifications importantes apportées au calcul de
l'impôt ne peut s'appliquer aux activités de la Westcoast qui
n'ont pas trait aux services publics. Par conséquent, il faut
appliquer aux services le total de l'impôt payable pour calculer
l'impôt sur le revenu différé qui constitue une déduction de la
base des taux.
Puisqu'il est dans l'intérêt de la Westcoast de
réduire le plus possible l'étendue de la déduction
de la base des taux, si je comprends bien, on ne se
plaint pas du fait que la totalité des impôts effecti-
vement payés doivent être appliqués au service
public pour déterminer le montant d'impôt sur le
revenu différé qui doit être appliqué à titre de
déduction de la base des taux. La Westcoast se
plaint plutôt parce qu'elle estime qu'une somme
encore plus élevée devrait être appliquée, égale au
montant d'impôt sur le revenu qui serait payable si
seulement l'intérêt afférent à la partie des dettes
de la Westcoast réputée investie dans l'entreprise
de service public par elle-même était déduit du
revenu de la Westcoast lors de son calcul. Ceci
augmenterait la somme devant être considérée
comme impôt payé et, par conséquent, réduirait la
somme à déduire de la base des taux à titre
d'impôt sur le revenu différé. Ce qu'on fait valoir,
en somme, c'est que l'avantage d'avoir moins d'im-
pôt sur le revenu à payer en raison des investisse-
ments de la Westcoast dans des filiales doit être
pris en compte et doit être attribué à ces investisse-
ments et non aux services publics.
D'après moi, cette prétention est fondée sur la
même présomption que l'argument relatif à la
répartition des déductions d'impôt et c'est pour les
mêmes motifs qu'elle n'est pas retenue. Dans sa
décision, l'Office n'entendait pas réglementer les
activités de la Westcoast qui n'ont pas trait aux
services publics et ne l'a pas fait. Il a simplement
exercé sa compétence relativement aux droits affé-
rents au pipeline de la Westcoast. En outre, ce sur
quoi l'appelante fonde sa prétention n'est pas un
fait ou un droit de la Westcoast ou de ses action-
naires, mais un simple concept dont la Westcoast,
selon moi, n'a pas le droit de demander la recon
naissance et que l'Office n'était pas légalement
tenu de reconnaître pour déterminer sur quelle
base il faut se fonder pour fixer des droits justes et
raisonnables pour le système de pipeline de la
Westcoast.
Je rejetterais l'appel ainsi que les demandes
fondées sur l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale.
* * *
LE JUGE PRATTE: Je suis d'accord.
* * *
LE JUGE URIE: Je souscris à ces motifs.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.