A-97-80
Maple Lodge Farms Limited (Appelante)
(Requérante)
c.
Le gouvernement du Canada et le ministre au
Développement économique chargé de l'Industrie
et du Commerce (Intimés) (Intimés)
Cour d'appel, les juges Heald et Le Dain et le juge
suppléant MacKay—Toronto, 14 mai 1980.
Brefs de prérogative — Mandamus — Appel d'une décision
par laquelle la Division de première instance a rejeté la
demande d'un bref de mandamus obligeant le Ministre à
délivrer des licences supplémentaires d'importation pour auto-
riser l'appelante à importer plus que son quota de base de
poulets vivants La demande des licences a été refusée bien
que l'Office canadien de commercialisation des poulets ait été
incapable d'indiquer aucune source canadienne d'approvision-
nement du poulet et en dépit d'un énoncé de politique disant
que les licences seraient normalement accordées dans ces
cas-là — Il échet d'examiner si le Ministre avait la faculté de
refuser les licences et, dans l'affirmative, s'il les a refusées
pour des motifs inappropriés — Appel rejeté — Loi sur les
licences d'exportation et d'importation, S.R.C. 1970, c. E-17,
modifié, art. 5(1)a.1), 8, et 12 — Règlement sur les licences
d'importation, DORS/79-5, art. 3a) à k) et 4 — Loi d'inter-
prétation, S.R.C. 1970, c. I-23, art. 28 — Loi sur les offices de
commercialisation des produits de ferme, S.C. 1970-71-72, c.
65, art. 7(1)d), 17(1) et 22a) et b) — Liste de marchandises
d'importation contrôlée, modification DORS/79-70, n° 19.
Appel de la décision par laquelle la Division de première
instance a rejeté la demande tendant à la délivrance d'un bref
de mandamus obligeant le Ministre à délivrer des licences
supplémentaires d'importation pour autoriser l'appelante à
importer des poulets vivants en sus de son quota de base.
L'appelante achète des poulets vivants, les abat, les vide, les
emballe et les livre le même jour à ses clients. Sa réputation se
fonde sur la fraîcheur et la qualité de ses produits. Le poulet a
été inscrit sur la «liste de marchandises d'importation contrô-
lée», ce qui a eu pour effet de prohiber l'importation des
produits mentionnés sans une licence d'importation délivrée par
le Ministre. La politique régissant l'octroi des licences d'impor-
tation supplémentaires était la suivante: «Pour répondre aux
besoins du marché canadien, il est possible d'obtenir une autori-
sation pour importer des quantités de poulet en plus du quota
annuel.» L'appelante a demandé des licences d'importation
supplémentaires qui furent refusées bien que l'Office canadien
de commercialisation des poulets ait été incapable d'indiquer
aucune source canadienne d'approvisionnement de poulets.
L'Office a suggéré à l'appelante de se procurer du poulet
éviscéré sur le marché canadien. Il échet d'examiner si le
Ministre avait la faculté de refuser les licences et, dans l'affir-
mative, s'il les a refusées pour un motif inapproprié.
Arrêt: l'appel est rejeté. L'article 8 de la Loi sur les licences
d'exportation et d'importation confère un pouvoir discrétion-
naire de délivrer des licences d'importation et il ne crée pas
d'obligation de les délivrer du seul fait que les conditions fixées
sont remplies. L'article 28 de la Loi d'interprétation exige que
le mot «peut» de l'article s'interprète comme exprimant une
faculté à moins que le contexte ne manifeste une intention
contraire. La Loi sur les licences d'exportation et d'importa-
tion ne crée ni ne reconnaît de droit strict à une licence
d'importation. Le poulet a été ajouté à la liste de marchandises
d'importation contrôlée en vertu de l'article 5(1)a.1) de la Loi
dans le but d'en restreindre l'importation afin d'appuyer une
mesure prise en vertu de la Loi sur les offices de commerciali
sation des produits de ferme. Il découle de l'article 5(1)a.1)
que le Ministre doit exercer le pouvoir qui lui est confié de
délivrer ou de refuser des licences pour les fins qui y sont
mentionnées. Le pouvoir accordé au gouverneur en conseil par
l'article 12 de la Loi d'établir des règlements quant à certains
sujets touchant les licences d'importation n'est pas incompatible
avec l'attribution au Ministre d'un pouvoir discrétionnaire de
délivrer ou de refuser de délivrer une licence, bien qu'il doive se
conformer au Règlement dans l'exercice de ce pouvoir. Il n'y a
rien dans les termes de l'article 12 qui donne à penser qu'on ait
simplement entendu donner le pouvoir de déterminer des condi
tions qu'il suffirait au requérant de remplir pour avoir droit à
une licence. Subsidiairement, l'appelante a contesté le bien-
fondé des critères que révèlent les lignes directrices, soit la
disponibilité de poulets éviscérés comme fondement du rejet
d'une demande de licence d'importer des poulets vivants. On ne
saurait conclure que ces considérations sont inappropriées ou
étrangères à l'objet légal pour lequel le poulet a été ajouté à la
liste de marchandises d'importation contrôlée et auquel l'exer-
cice du pouvoir discrétionnaire du Ministre doit être attaché.
Un objet pour lequel le Ministre peut valablement exercer son
pouvoir discrétionnaire quant à la délivrance de licences est
celui qu'indique l'article 5(1)a.1). Les lignes directrices permet-
tent à l'Office de déterminer, comme condition préalable à la
délivrance d'un permis d'importation, si le produit est disponi-
ble sur le marché intérieur, une question pertinente à l'objet
pour lequel le poulet a été inscrit sur la liste de marchandises
d'importation contrôlée. Le pouvoir discrétionnaire accordé par
l'article 8 est exercé afin de protéger le marché intérieur dans le
commerce interprovincial des producteurs canadiens de poulets
en limitant l'importation du poulet sous toutes ses formes. Dans
l'hypothèse où la bonne interprétation de la portée des lignes
directrices est que la licence est normalement délivrée si l'Of-
fice ne peut trouver de source d'approvisionnement du produit
spécifique pour lequel le requérant demande une licence, cela
ne suffit pas pour invalider la décision du Ministre au motif
qu'elle se fonde sur une considération inappropriée ou étrangère
à la question. Le Ministre est libre d'indiquer le type de
considérations qui, de façon générale, le guideront dans l'exer-
cice de son pouvoir discrétionnaire mais il ne peut pas entraver
ce pouvoir discrétionnaire en tenant les lignes directrices pour
obligatoires et en excluant tous les autres motifs valides ou
pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétion-
naire.
Arrêts mentionnés: McHugh c. Union Bank of Canada
[1913] A.C. (C.P.) 299; Smith & Rhuland Ltd. c. La
Reine ex rel. Brice Andrews [1953] 2 R.C.S. 95; British
Oxygen Co. Ltd. c. Minister of Technology [1971] A.C.
(C. L.) 610; Re Hopedale Developments Ltd. and Town of
Oakville [1965] 1 O.R. 259. Distinction faite avec les
arrêts: Julius c. The Right Rev. the Lord Bishop of
Oxford (1879-80) 5 App. Cas. 214; The Labour Relations
Board of Saskatchewan c. La Reine ex rel. of F. W.
Woolworth Co. Ltd. [1956] R.C.S. 82. Arrêt appliqué:
Capital Cities Communications Inc. c. Le Conseil de la
Radio-Télévision canadienne [1978] 2 R.C.S. 141.
APPEL.
AVOCATS:
D. Laidlaw, c.r. pour l'appelante.
J. Scollin, c.r. et J. A. Belisle pour les
intimés.
PROCUREURS:
McCarthy & McCarthy, Toronto, pour
l'appelante.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE LE DAIN: Il est fait appel de la déci-
sion par laquelle la Division de première instance
[[19801 2 C.F. 458] a rejeté la demande tendant à
la délivrance d'un bref de mandamus obligeant le
ministre de l'Industrie et du Commerce à délivrer
des licences supplémentaires d'importation en
vertu de la Loi sur les licences d'exportation et
d'importation, S.R.C. 1970, c. E-17, pour autori-
ser l'appelante à importer quelque quatre millions
de livres de poulet vivant pesant moins de cinq
livres chacun.
L'appel soulève la question de savoir si le Minis-
tre avait le pouvoir de refuser les licences deman-
dées par l'appelante et, dans l'affirmative, celle de
savoir s'il a refusé les licences pour un motif
inapproprié.
L'appelante exerce le commerce de préparation
de volailles. Elle achète des poulets vivants, les
abat, les vide, les emballe et les livre le même jour
à ses clients, soit d'importants détaillants et l'in-
dustrie de la «restauration-minute». Elle dessert
une partie importante du marché ontarien du
poulet fraîchement abattu. Son commerce et sa
réputation se fondent sur la fraîcheur et la qualité
de ses produits. Elle a besoin quotidiennement
d'une grande quantité de poulet vivant pour répon-
dre aux commandes de sa clientèle.
En janvier 1979, le poulet a été inscrit sur la
«liste de marchandises d'importation contrôlée»
établie en vertu de l'article 5 de la Loi sur les
licences d'exportation et d'importation telle que
modifiée par S.R.C. 1970 (2° Supp.), c. 29 et c. 32
et par S.C. 1974, c. 9, art. 2. Le décret C.P.
1979-13 (DORS/79-70, Gazette du Canada,
Partie II, Vol. 113, no 2, 24 janvier 1979) a ajouté
à la liste de marchandises d'importation contrôlée,
comme numéro 19, «Les poulets et les chapons
vivants ou évicérés, leurs parties et leurs produits
dérivés», en vertu de l'article 5(1)a.1) de la Loi,
dont voici le texte:
5. (1) Le gouverneur en conseil peut établir une liste de
marchandises, appelée «liste de marchandises d'importation
contrôlée», comprenant tout article dont, à son avis, il est
nécessaire de contrôler l'importation pour l'une quelconque des
fins suivantes, savoir:
•
a.1) appuyer une mesure prise en vertu de la Loi sur les
offices de commercialisation des produits de ferme, en limi-
tant l'importation sous quelque forme d'un article semblable
à un article produit ou commercialisé au Canada dont les
quantités sont fixées ou déterminées en vertu de cette loi;
L'addition du numéro 19 la liste de marchan-
dises d'importation contrôlée a eu pour effet, en
vertu de l'article 14 de la Loi, de prohiber l'impor-
tation des produits mentionnés sans une licence
d'importation délivrée par le Ministre en vertu de
l'article 8 de la Loi, qui est ainsi libellé:
8. Le Ministre peut délivrer à tout résident du Canada qui en
fait la demande une licence d'importer des marchandises com
prises dans une liste de marchandises d'importation contrôlée,
en la quantité et de la qualité, par les personnes, des endroits ou
des personnes et sous réserve des autres stipulations et condi
tions que décrivent la licence ou les règlements.
En octobre 1979, le Ministre a publié un «Avis
aux importateurs» énonçant la politique régissant
l'octroi des licences d'importation de poulet. Le
plan fixe un quota global d'importation pour une
période donnée et des quotes-parts particulières
pour chaque importateur. En plus de ces «quotas
de base» pour lesquels les licences sont délivrées en
tant que de besoin, le plan prévoit que des licences
d'importation supplémentaires pourront être déli-
vrées en application d'une politique énoncée, en
termes généraux, de la façon suivante:. «Pour
répondre aux besoins du marché canadien, il est
possible d'obtenir une autorisation pour importer
des quantités de poulet en plus du quota annuel.»
La déclaration de politique explicite les condi
tions et la marche à suivre pour obtenir des licen
ces d'importation de poulet supplémentaires dans
les termes suivants:
i) Les sociétés qui ont déjà un quota de base seront normale-
ment tenues d'utiliser ce quota avant de demander des permis
supplémentaires en vertu de la présente disposition.
ii) L'acheteur doit avoir épuisé ses sources d'approvisionne-
ment canadiennes habituelles.
iii) L'acheteur doit communiquer avec l'Office canadien de
commercialisation du poulet à 44 Peel Centre Drive, Suite
400, Brampton, Ontario L6T 4B5 (416) 792-6622 et
indiquer:
a) le type de produit demandé;
— le produit doit correspondre aux classes de produit
normalement acceptées.
b) les vendeurs canadiens contactés pour acheter le
produit;
c) les dates de livraison du produit demandé.
iv) L'OCCP dispose de 72 heures (3 jours ouvrables) à
compter de la réception de la demande pour informer l'ache-
teur d'une source d'approvisionnement au Canada.
v) Au moment de contacter l'OCCP, il convient d'envoyer
une demande de licence d'importation de marchandises au
Ministère de l'Industrie et du Commerce, Direction générale
de la politique sur l'importation de certains produits. Une
copie de la communication à l'OCCP (iii) ci-haut, doit
accompagner la demande.
vi) L'OCCP doit aviser l'acheteur et la Direction générale de
la politique sur l'importation de certains produits des mesu-
res prises relativement à la demande mentionnée en (iii). Si
le produit canadien n'est pas offert au prix du marché, une
licence est émise; par contre, si l'offre existe, la demande de
quota peut être refusée ou réduite d'un montant équivalent à
la quantité offerte par les sources canadiennes.
vii) Advenant que l'acheteur refuse d'acheter le produit du
fournisseur trouvé par l'OCCP en vertu du paragraphe (vi)
ci-haut, aucune autre demande de permis supplémentaires ne
sera prise en considération pendant une période d'au moins
90 jours à compter de la date de la première demande.
C'est l'application de ces conditions aux deman-
des de licences d'importation supplémentaires pré-
sentées par l'appelante qui donne lieu aux ques
tions soulevées par le présent appel.
La déclaration de politique définit «des codes et
des catégories» que les importateurs doivent utili-
ser dans leurs demandes de licences supplémentai-
res. Les codes et catégories relatifs aux «poulets
vivants» et aux «poulets éviscérés», qui sont les
produits en litige en l'espèce, sont les suivants:
19-011 Poulets vivants — poids moyen de moins de 5 livres
19-012 Poulets vivants — poids moyen de 5 livres et plus
19-021 Poulets éviscérés — poids moyen de moins de 2 livres
19-022 Poulets éviscérés — poids moyen de 2 à 4 livres
19-023 Poulets éviscérés — poids moyen de 4 livres et plus
Entre le 21 octobre et le 31 décembre 1979,
l'appelante a présenté plusieurs demandes de licen
ces d'importation supplémentaires de la catégorie
19-011—poulets vivants de moins de cinq livres.
Certaines de ces demandes ont été accueillies et
d'autres ont été refusées, bien que dans certains
cas, l'Office canadien de commercialisation des
poulets ait été incapable d'indiquer aucune source
canadienne d'approvisionnement pour le poulet de
cette catégorie. A une occasion, l'Office a offert du
poulet éviscéré de la catégorie 19-022 l'appe-
lante, mais cette dernière l'a refusé.
Vers la fin de décembre 1979 et en janvier 1980,
l'appelante a présenté une suite de demandes de
licences d'importation supplémentaires pour envi-
ron quatre millions de livres de poulet de la catégo-
rie 19-011. La Direction générale de la politique
sur l'importation de certains produits, agissant au
nom du Ministre, a refusé ces demandes bien que
l'Office canadien de commercialisation des poulets
ait été incapable d'indiquer de source canadienne
d'approvisionnement en poulet vivant. L'Office a
plutôt suggéré à l'appelante de se procurer du
poulet éviscéré sur le marché canadien. Une lettre
adressée par l'Office à l'appelante datée du 9
janvier 1980 dit ceci:
[TRADUCTION] Pour donner suite à votre lettre du 9 janvier
1980, l'Office n'a pu trouver de source d'approvisionnement
immédiat en poulet vivant, au Québec ou en Ontario, qui soit
capable de satisfaire à votre demande d'importation supplémen-
taire.
On vous a cependant signalé la disponibilité de grandes quanti-
tés de produits éviscérés qui vous permettraient de répondre
aux besoins de votre clientèle. Le renseignement vous a été
donné au téléphone le 8 janvier, et puis par lettre le 9 janvier.
D'autres lettres envoyées par l'Office en janvier
confirment l'offre de poulet éviscéré. Une lettre
datée du 7 janvier 1980 contient l'affirmation
suivante:
[TRADUCTION] Parce que l'O.C.C.P. tient à fournir un appro-
visionnement suffisant en poulet frais au consommateur, elle
juge qu'on peut bien substituer le poulet éviscéré au poulet
vivant; c'est pourquoi l'Office a accepté les offres de produits
éviscérés quand elle a cherché des sources d'approvisionnement
pour votre demande.
Dans une lettre en date du 16 janvier 1980,
l'Office termine comme ceci:
[TRADUCTION] Que l'O.C.C.P. n'ait pas trouvé de poulet
vivant au Québec et en Ontario pour satisfaire à votre
demande, n'indique pas qu'il y a pénurie sur le marché, d'au-
tant plus que les stocks d'entrepôt ont augmenté en Ontario de
7.3% du 1" décembre 1979 au 1" janvier 1980. Le fait d'avoir
trouvé des produits éviscérés indique aussi qu'il y a abondance.
La pénurie de poulets vivants indique cependant que les produc-
teurs ont déjà promis toutes leurs volailles vivantes aux trans-
formateurs et qu'en conséquence ils n'en ont pas de disponibles
à courte échéance pour un autre transformateur.
Dans l'affidavit produit au soutien de la requête
de mandamus, on trouve les paragraphes 21 et 23
ci-après qui traitent de l'importance que peut avoir
pour les affaires de l'appelante le poulet vivant par
opposition au poulet éviscéré:
[TRADUCTION] 21. La part du marché que Maple Lodge
Farms s'est acquise tient, pour une bonne part, à sa capacité de
fournir à ses clients des poulets fraîchement abattus, dans les
vingt-quatre heures de l'abattage. Ceci donne au client le temps
de vendre le poulet, qui a une durée de fraîcheur d'environ sept
jours; ceci permet aussi au consommateur de conserver chez lui
le poulet durant les quelques jours qui peuvent rester de sa
durée de fraîcheur et même un peu plus. Les clients de Maple
Lodge Farms se sont habitués à l'uniformité de qualité des
poulets qu'ils reçoivent et peuvent vendre ceux-ci au consom-
mateur en respectant la norme de qualité à laquelle celui-ci
s'attend. Maple Lodge Farms prend beaucoup de précautions
pour que la qualité des poulets qu'elle livre aux principaux
détaillants soit uniforme et elle a un système minutieux de
contrôle de qualité.
23. Le poulet éviscéré que l'Office canadien de commerciali
sation des poulets a proposé à Maple Lodge Farms est un
poulet qui a été abattu depuis quelque temps et qui pourrait
bien avoir perdu quelques jours de sa durée de fraîcheur. Maple
Lodge Farms devrait faire apporter le poulet à son usine, le
déballer, le préparer et le tailler, le remballer et le livrer à ses
clients. La durée de fraîcheur serait raccourcie et ni Maple
Lodge Farms ni les détaillants ne pourraient la garantir. De
plus, il est presque impossible de juger de la qualité de ce poulet
éviscéré, de sorte que Maple Lodge Farms compromettrait sa
réputation auprès de ses clients en acceptant des poulets abat-
tus dont la durée de fraîcheur et la qualité sont indéterminées.
Les poulets éviscérés offerts à un transformateur comme Maple
Lodge Farms sont des poulets excédentaires de qualité
douteuse.
L'appelante prétend d'abord que le Ministre
n'avait pas, en vertu de l'article 8 de la Loi, la
faculté de refuser les licences d'importation sup-
plémentaires. Elle soutient que la Loi confère au
gouverneur en conseil et non au Ministre le pou-
voir d'assujettir à des restrictions ou conditions le
droit d'obtenir une licence d'importation et que,
dans le cadre des conditions que le gouverneur en
conseil a édictées, l'appelante avait droit d'obtenir
des licences.
L'article 12 de la Loi autorise en ces termes le
gouverneur en conseil à prendre des règlements:
12. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements
a) prescrivant les renseignements et les engagements que
doivent fournir ceux qui demandent des licences, certificats
ou autres autorisations selon la présente loi, la procédure à
suivre pour la demande et la délivrance ou la concession de
licences, certificats ou autres autorisations, leur durée et les
conditions, y compris celles qui concernent les documents
d'expédition ou autres, auxquelles des licences, certificats ou
autres autorisations peuvent être délivrés ou concédés sous le
régime de la présente loi;
b) concernant les renseignements que doivent fournir les
personnes à qui des licences, certificats ou autres autorisa-
tions ont été délivrés ou concédés sous le régime de la
présente loi et autres matières connexes à leur emploi;
c) concernant la délivrance de licences ou certificats de
portée générale et les conditions et exigences y applicables;
d) concernant la certification, l'autorisation ou autre contrôle
de tout mouvement, en cours de route, par un port ou
endroit, de toutes marchandises qui sont exportées du
Canada ou de toutes marchandises qui entrent dans un port
ou endroit du Canada;
e) exemptant de l'application de la totalité ou de l'une
quelconque des dispositions de la présente loi toute personne
ou toute marchandise ou toute catégorie de personnes ou de
marchandises; et
f) tendant d'une façon générale à l'accomplissement des fins
et à l'exécution des dispositions de la présente loi.
En vertu des pouvoirs à lui conférés par l'article
12, le gouverneur en conseil a établi le Règlement
sur les licences d'importation par le décret C.P.
1978-3738 du 14 décembre 1978 (DORS/79-5,
Gazette du Canada, Partie II, Vol. 113, n° 1, 10
janvier 1979). Les articles 3 et 4, qui sont les
seules dispositions pertinentes en l'espèce, sont
ainsi rédigés:
3. Un résident du Canada peut, verbalement ou par écrit,
faire une demande de licence à la Direction générale de la
politique sur l'importation de certains produits du ministère, ou
à toute personne autorisée par le ministre à émettre des licences
en son nom, en fournissant les renseignements suivants:
a) le nom et l'adresse du requérant,
b) le statut résidentiel du requérant,
c) le nom et l'adresse de l'importateur, s'ils diffèrent de celui
du requérant,
d) le nom et l'adresse du fournisseur des marchandises qui
seront importées,
e) le pays de provenance des marchandises,
J) le pays d'importation,
g) le port d'entrée canadien où les marchandises entreront au
Canada,
h) la date d'entrée des marchandises au Canada,
i) une description des marchandises,
j) le nombre d'unités des marchandises qui seront importées
et leur valeur en devises canadiennes et
k) tout renseignement exigé par le ministre dans un cas où, à
son avis, les renseignements fournis par le requérant ne sont
pas assez clairs ou dans le cas où la description des marchan-
dises à importer n'est pas assez détaillée.
4. (1) La licence est dans la forme établie à l'annexe.
(2) Lorsqu'il délivre une licence, le ministre
a) appose sa signature sur chaque exemplaire de la licence et
b) fait parvenir deux exemplaires de la licence au requérant.
La formule de licence donnée en annexe com-
porte une case pour inscrire les «Autres stipula
tions et conditions» et elle précise que: «L'exporta-
tion/l'importation des marchandises décrites
ci-dessus est autorisée sous réserve des conditions
indiquées aux présentes et assujettie à la Loi sur
les licences d'exportation et d'importation et ses
règlements.»
J'estime qu'il ressort de ces dispositions prises
dans leur ensemble que l'article 8 de la Loi
accorde au Ministre un pouvoir discrétionnaire de
délivrer ou de ne pas délivrer une licence d'impor-
tation dans un cas donné. L'article 28 de la Loi
d'interprétation, S.R.C. 1970, c. I-23, exige évi-
demment que le mot «peut» de l'article s'interprète
comme exprimant une faculté à moins que le
contexte ne manifeste une intention contraire. Voir
les affaires McHugh c. Union Bank of Canada
[1913] A.C. (C.P.) 299; Smith & Rhuland Lim
ited c. La Reine ex rel. Brice Andrews [1953] 2
R.C.S. 95. La présente affaire ne donne pas lieu à
l'application du principe reconnu dans l'affaire
Julius c. The Right Rev. the Lord Bishop of
Oxford (1879-80) 5 App. Cas. 214, et mentionné
dans l'affaire The Labour Relations Board of
Saskatchewan c. La Reine ex rel. F. W. Wool-
worth Co. Ltd. [1956] R.C.S. 82, la page 87,
selon lequel des termes accordant une faculté peu-
vent s'interpréter comme créant un devoir s'ils
confèrent un pouvoir dont l'exercice est nécessaire
pour donner effet à un droit. La Loi sur les
licences d'exportation et d'importation ne crée ni
ne reconnaît de droit strict à une licence d'impor-
tation. Le poulet a été ajouté à la liste de marchan-
dises d'importation contrôlée en vertu de l'article
5(1)a.1) de la Loi dans le but d'en restreindre
l'importation afin d'appuyer une mesure prise en
vertu de la Loi sur les offices de commercialisa-
Lion des produits de ferme, S.C. 1970-71-72, c. 65.
Comme je l'ai déjà mentionné, l'inscription du
poulet sur la liste a pour effet, en vertu de l'article
14 de la Loi, d'en interdire l'importation «si ce
n'est sous l'autorité et en conformité d'une licence
d'importation délivrée selon la présente loi». Le
droit général d'importer des marchandises est
abrogé d'autant. Il découle de l'article 5(1)a.1)
que le Ministre doit exercer le pouvoir qui lui est
confié de délivrer ou de refuser des licences pour
les fins qui y sont mentionnées. Il est impossible,
étant donné l'objet qui y est exprimé, que le légis-
lateur ait voulu que l'autorité de délivrer des licen
ces soit simplement une obligation imposée au
Ministre dans le seul but de lui permettre de
vérifier dans quelle mesure un droit illimité d'im-
porter est effectivement exercé.
Les mots de l'article 8 («en la quantité et de la
qualité, par les personnes, des endroits ou des
personnes et sous réserve des autres stipulations et
conditions que décrivent la licence ou les règle-
ments») ne visent pas les conditions dont dépen-
drait le droit d'exiger une licence, mais les condi
tions auxquelles une licence peut être assujettie
une fois délivrée. Cela ressort clairement des
termes de l'article 12a) de la Loi qui, en établis-
sant le pouvoir de prendre des règlements, parle
notamment des «conditions, y compris celles qui
concernent les documents d'expédition ou autres,
auxquelles des licences, certificats ou autres auto-
risations peuvent être délivrés ou concédés sous le
régime de la présente loi». De plus, l'article 3 du
Règlement sur les licences d'importation, qui pré-
cise les renseignements que doit fournir celui qui
sollicite l'octroi d'une licence, ne peut créer impli-
citement un droit à une licence qui résulterait du
seul fait d'avoir rempli les formalités prévues. Le
Règlement impose des exigences à l'auteur d'une
demande de licence; il ne crée ni expressément ni
tacitement d'obligation de délivrer la licence dès
que ces exigences sont remplies. Les renseigne-
ments servent simplement à fournir une pratique
du fondement à partir duquel le Ministre exercera
son pouvoir discrétionnaire de délivrer ou non une
licence et, s'il en délivre une, de déterminer les
conditions auxquelles celle-ci sera assujettie. Le
pouvoir accordé par l'article 12 de la Loi d'établir
des règlements quant à certains sujets touchant les
licences d'importation n'est pas incompatible avec
l'attribution au Ministre d'un pouvoir discrétion-
nuire de délivrer ou de refuser de délivrer une
licence, bien qu'il doive évidemment se conformer
au Règlement dans l'exercice de ce pouvoir. Il n'y
a rien dans les termes de l'article 12, lequel article
autorise le gouverneur en conseil à déterminer les
exigences touchant les licences, qui donne à penser
qu'on ait simplement entendu donner le pouvoir de
déterminer des conditions qu'il suffirait au requé-
rant de remplir pour avoir droit à une licence. La
licence que le Ministre peut délivrer en vertu de
l'article 8 est certainement sujette aux conditions
prescrites par le Règlement, mais il ne s'agit pas là
de conditions qui diminuent ou suppriment com-
plètement le pouvoir discrétionnaire qu'il a d'ac-
corder une licence. En conclusion, j'estime que
l'article 8 confère un pouvoir discrétionnaire de
délivrer des licences d'importation et qu'il ne crée
pas d'obligation de les délivrer du seul fait que les
conditions fixées sont remplies.
Subsidiairement, l'appelante soutient que si le
Ministre a un pouvoir discrétionnaire, il l'a exercé
pour des motifs inappropriés ou étrangers à la
question. Ce motif d'appel est en fait, à mon sens,
une contestation du bien-fondé des lignes directri-
ces établies. C'est, plus précisément, une contesta-
tion du bien-fondé d'un rejet d'une demande de
licence d'importer des poulets vivants basé sur la
disponibilité de poulets éviscérés. Si j'ai bien com-
pris, l'appelante ne conteste pas les lignes directri.
ces parce qu'elles gêneraient l'exercice du pouvoir
discrétionnaire du Ministre. Elle conteste le bien-
fondé des critères qu'elles réflètent. En fait, elle
soutient qu'il n'y a rien dans la Loi qui permette
l'adoption de ces critères pour régler l'exercice du
pouvoir discrétionnaire du Ministre.
Pour les motifs que j'ai déjà énoncés, je crois
qu'un objet pour lequel le Ministre peut valable-
ment exercer son pouvoir discrétionnaire quant à
la délivrance de licences pour l'importation du
poulet est celui qu'indique l'article 5(1)a.1) de la
Loi—limiter l'importation du poulet pour appuyer
la mesure prise en vertu de la Loi sur les offices de
commercialisation des produits de ferme. C'est là
un objet général dont la poursuite au moyen de
l'exercice du pouvoir ministériel d'accorder des
licences est laissée à la discrétion du Ministre.
L'appelante a prétendu que rien n'indique que la
politique adoptée par le Ministre pour diriger
l'exercice de son pouvoir discrétionnaire soit reliée
à cet objet. On peut toutefois, à mon avis, raison-
nablement déduire du rôle confié à l'Office cana-
dien de commercialisation des poulets dans la mise
en oeuvre de la politique qu'elle est reliée à cet
objet. L'Office a été créé par proclamation (C.P.
1978-3966, 28 décembre 1978; DORS/79-158)
prise en application de l'article 17(1) de la Loi sur
les offices de commercialisation des produits de
ferme, lequel article est ainsi conçu:
17. (I) Le gouverneur en conseil peut par proclamation
établir un office ayant des pouvoirs relativement à un ou
plusieurs produits de ferme dont la commercialisation aux fins
du commerce interprovincial et du commerce d'exportation
n'est pas réglementée en application de la Loi sur la Commis
sion canadienne du blé ou de la Loi sur la Commission
canadienne du lait, lorsqu'il est convaincu que la majorité des
producteurs du produit de ferme ou de chacun des produits de
ferme au Canada est en faveur de la création d'un office.
L'article 22 de la Loi porte sur les objets d'un
office créé en vertu de l'article 17(1). Il est ainsi
rédigé:
22. Un office a pour objet
a) de favoriser l'établissement d'une production et d'une
industrie fortes, efficaces et concurrentielles relativement à
un ou plusieurs produits réglementés pour lesquels il peut
exercer ses pouvoirs; et
b) de tenir compte des intérêts des producteurs et des con-
sommateurs du ou des produits réglementés.
Le produit dont l'Office est responsable est ainsi
décrit dans la proclamation instituant ce dernier:
... que les poulets sont le produit de ferme pour lequel l'Office
canadien de commercialisation des poulets peut exercer ses
pouvoirs et que ces pouvoirs peuvent être exercés
a) relativement aux poulets et aux parties de poulets pro-
duits partout au Canada sauf dans les provinces d'Al-
berta, du Manitoba et de Terre-Neuve; et
b) relativement aux poulets et aux parties de poulets pro-
duits dans les provinces d'Alberta, du Manitoba et de
Terre-Neuve, pour expédition ailleurs au Canada dans le
commerce interprovincial et non pour exportation.
L'annexe de la proclamation précise le plan de
commercialisation à être administré par l'Office.
Le plan consiste en un système de contingentement
pour la commercialisation du poulet par les pro-
ducteurs sur les marchés étrangers ou sur le
marché interprovincial. L'annexe contient les défi-
nitions suivantes des termes «poulet» et «produc-
teur»:
«poulet» désigne le poulet 'entier toute classe ou toute partie de
poulet; (chicken)
«producteur» désigne une personne qui élève du poulet soit pour
la transformation, pour la vente au public ou pour utiliser
dans des produits qu'elle manufacture; (producer)
En vertu des articles 6, 7 et 9 de la Partie II de
l'annexe de la proclamation, l'Office a adopté le
Règlement canadien sur le contingentement de la
commercialisation des poulets, lequel a reçu l'ap-
probation du Conseil national de commercialisa
tion des produits de ferme conformément à l'arti-
cle 7(1)d) de la Loi sur les offices de
commercialisation des produits de ferme
(DORS/79-559, 2 août 1979, Gazette du Canada
Partie II, Vol. 113, n° 16, 22 août 1979). Le
Règlement prévoit l'attribution de contingents aux
producteurs par l'Office de la province pour la
commercialisation sur le marché interprovincial ou
sur les marchés étrangers. Il donne la même défini-
tion des termes «poulet» et «producteur» que l'an-
nexe de la proclamation.
Les lignes directrices relatives à l'importation du
poulet permettent à l'Office, pour appuyer le pro
gramme de commercialisation établi en vertu de la
Loi sur les offices de commercialisation des pro-
duits de ferme, de déterminer, comme condition
préalable à la délivrance d'un permis d'importa-
tion, si le produit est disponible sur le marché
intérieur. A mon sens, c'est là une question perti-
nente à l'objet pour lequel le poulet a été inscrit
sur la liste de marchandises d'importation contrô-
lée en vertu de l'article 5(1)a.1) de la Loi sur les
licences d'exportation et d'importation. Le poulet
a été ajouté à la liste pour limiter «l'importation
sous quelque forme d'un article semblable à un
article produit ou commercialisé au Canada....»
Le numéro 19 parle de poulet sans distinguer les
diverses formes de celui-ci identifiées par les codes
et les catégories de la Direction générale de la
politique sur l'importation de certains produits. La
situation est la même en ce qui concerne la défini-
tion du mot «poulet» dans l'annexe de la proclama
tion créant l'Office canadien de commercialisation
des poulets et dans le Règlement canadien sur le
contingentement de la commercialisation des pou-
lets. Ces dispositions autorisent l'exercice du pou-
voir discrétionnaire accordé par l'article 8 de la
Loi sur les licences d'exportation et d'importation
afin de protéger le marché intérieur dans le com
merce interprovincial des producteurs canadiens de
poulets en limitant l'importation du poulet sous
toutes ses formes.
Le sujet de plainte en l'espèce tient à ce que le
Ministre ne paraît pas avoir suivi ses lignes direc-
trices en admettant la disponibilité de poulet évis-
céré comme motif de refuser la licence d'importer
du poulet vivant. On a soutenu que le mot «pro-
duit» dans les lignes directrices, et plus particuliè-
rement dans l'expression «Si le produit canadien
n'est pas offert au prix du marché, une licence est
émise», doit s'entendre du produit particulier qui
fait l'objet d'une demande de licence d'importa-
tion. Cette prétention s'appuie sur l'obligation faite
au requérant d'utiliser les codes et les catégories de
la Direction générale de la politique sur l'importa-
tion de certains produits, lesquels codes et catégo-
ries font une distinction entre le poulet vivant de
moins de cinq livres et le poulet éviscéré et sur
l'obligation pour le requérant d'indiquer à l'Office
le «type de produit demandé». Je dois admettre
qu'à mon sens c'est là une vue raisonnable des
lignes directrices considérées dans leur ensemble.
De plus, je ne crois pas qu'on puisse accepter
l'argument de la Couronne voulant que le critère
exprimé par les lignes directrices soit de savoir si le
produit importé est nécessaire pour répondre aux
besoins de l'ensemble du marché canadien plutôt
qu'aux besoins spécifiques de l'importateur lui-
même. Je crois que le mot «acheteur» dans les
lignes directrices vise nécessairement l'auteur de la
demande de licence.
Même dans l'hypothèse où c'est là la bonne
interprétation de la portée des lignes directrices—
soit que la licence sera normalement délivrée si
l'Office ne peut trouver de source d'approvisionne-
ment du produit spécifique pour lequel le requé-
rant demande une licence—cela ne suffit pas, à
mon avis, pour invalider la décision du Ministre en
l'espèce au motif qu'elle se fonde sur une considé-
ration inappropriée ou étrangère à la question.
Conclure autrement mènerait à statuer qu'une fois
adoptées, les lignes directrices définissent les seules
considérations à prendre en compte pour l'exercice
d'un pouvoir discrétionnaire. Une telle conclusion
serait contraire au principe fondamental selon
lequel des lignes directrices, qui ne sont pas des
règlements et n'ont pas force de loi, ne peuvent
limiter ou assujettir à des conditions un pouvoir
discrétionnaire accordé par une loi ni créer un
droit à une chose que la loi a établie comme
discrétionnaire. Le Ministre est libre d'indiquer le
type de considérations qui, de façon générale, le
guideront dans l'exercice de son pouvoir discrétion-
naire (voir British Oxygen Co. Ltd. c. Minister of
Technology [1971] A.C. (C.L.) 610; Capital
Cities Communications Inc. c. Le Conseil de la
Radio-Télévision canadienne [1978] 2 R.C.S.
141, aux pp. 169 à 171), mais il ne peut pas
entraver ce pouvoir discrétionnaire en tenant les
lignes directrices pour obligatoires et en excluant
tous les autres motifs valides ou pertinents pour
lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire
(voir Re Hopedale Developments Ltd. and Town
of Oakville [1965] 1 O.R. 259).
Dans la présente affaire, le Ministre, agissant
par l'entremise de la Direction générale de la
politique sur l'importation de certains produits,
paraît avoir fondé son refus d'accorder à l'appe-
lante les licences d'importation supplémentaires
demandées sur les considérations mentionnées
dans les extraits cités plus haut des lettres de
l'Office à l'appelante. Ces considérations portent
sur la qualité du poulet éviscéré disponible et sur
les besoins de l'ensemble da marché. Compte tenu
des termes de l'article 5(1)a.1) de la Loi sur les
licences d'exportation et d'importation, de la défi-
nition ou description donnée du produit au numéro
19 de la liste de marchandises d'importation con-
trôlée, à la proclamation créant l'Office et au
Règlement canadien sur le contingentement de la
commercialisation des poulets, je ne puis conclure
que ces considérations sont manifestement inap-
propriées ou étrangères à l'objet légal pour lequel
le poulet a été ajouté à la liste de marchandises
d'importation contrôlée et auquel l'exercice du
pouvoir discrétionnaire du Ministre doit être
rattaché.
Par ces motifs, j'estime que c'est avec raison que
la Division de première instance a rejeté la
demande de mandamus et qu'en conséquence l'ap-
pel doit être rejeté avec dépens.
* * *
LE JUGE HEALD: J'y souscris.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT MACKAY: J'y souscris.
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