T-5968-80
T-5875-80
In re la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada
et son Règlement d'application
et
In re des poursuites intentées contre le gendarme
spécial Rita Husted et le caporal E. A. Ridley
pour une infraction majeure ressortissant au ser
vice prévue par la Loi sur la Gendarmerie royale
du Canada
et
In re une demande du gendarme spécial Rita
Husted et du caporal E. A. Ridley tendant à
l'obtention d'un bref de prohibition qui interdirait
la poursuite des procédures sans que ces derniers
soient autorisés à se faire représenter par avocat
Division de première instance, le juge Addy—
Vancouver, 2 et 5 février 1981.
Brefs de prérogative — Demandes de brefs de prohibition —
Les requérants, membres de la G.R.C., sont, en application de
l'art. 25 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada,
accusés d'une infraction majeure ressortissant au service — Ils
ont été déboutés de la requête par laquelle ils avaient demandé
à se faire représenter par un avocat indépendant à leur procès
devant un tribunal du service de la G.R.C. — Ils prient donc la
Cour d'interdire à l'officier qui préside au procès de continuer
l'instruction, tant qu'ils n'auront pas été autorisés à se faire
représenter — La Couronne fait valoir que le tribunal du
service est un tribunal administratif que l'art. 33 du Règle-
ment de la G.R.C. interdisant de se faire représenter par un
avocat indépendant est valide et qu'une telle interdiction peut
être déduite de l'art. 34(3) de la Loi — Il échet d'examiner si
l'art. 33 du Règlement est valide — Loi sur la Gendarmerie
royale du Canada, S.R.C. 1970, c. R-9, art. 21, 25, 29, 30, 32,
34, 36 — Règlement de la Gendarmerie royale du Canada,
C.R.C. 1978, Vol. XV, c. 1391, art. 33.
Les requérants, appartenant tous deux à la Gendarmerie
royale du Canada, sont, en application de l'article 25 de la Loi
sur la Gendarmerie royale du Canada, accusés d'avoir chacun
commis une infraction majeure ressortissant au service. La
requête par laquelle ils ont demandé à se faire représenter par
un avocat indépendant à leur procès devant un tribunal du
service de la G.R.C. ayant été rejetée, ils sollicitent donc des
brefs de prohibition interdisant à l'officier qui préside au procès
de continuer l'instruction, tant qu'ils n'auront pas été autorisés
à se faire représenter. La Couronne fait valoir que le tribunal
du service serait une juridiction purement administrative, que
dans ce cas, un règlement, tel que l'article 33 du Règlement de
la G.R.C., pourrait valablement interdire l'engagement d'un
avocat indépendant sur le fondement de l'article 21(1) de la
Loi, et qu'en tout état de cause, une telle interdiction doit être
déduite de l'article 34(3) de la Loi. Le litige porte sur la
validité de l'article 33 du Règlement.
Arrêt: les demandes sont accueillies. L'article 33 du Règle-
ment est ultra vires et de nul effet, du moins en ce qui concerne
un procès pour une infraction majeure ressortissant au service
prévue à l'article 25 de la Loi. En premier lieu, l'article 34(3)
n'interdit nullement à l'accusé d'engager son propre avocat: il
oblige simplement la Gendarmerie à fournir une représentation
si on le lui demande. En deuxième lieu, ne saurait être consi-
déré comme étant de nature essentiellement administrative un
tribunal qui doit, dans l'instruction d'une affaire, se conformer
aux règles de la preuve suivies dans les procès criminels, faire
transcrire les dépositions et tenir un procès dans des formes
telles que celles prévues à l'article 34 de la Loi. En troisième
lieu, dans le cas d'une personne condamnée sous le régime de la
Loi, il ne peut y avoir d'appel que sur dossier. Par conséquent,
si, en raison de son manque de connaissances juridiques, l'ac-
cusé n'a pas fait consigner au dossier des preuves qu'il aurait dû
y faire consigner, il ne dispose d'aucun droit d'appel pour
remédier à la situation. En dernier lieu, après examen de ces
questions et compte tenu de la gravité des peines prévues à
l'article 36, on ne peut concevoir que le Parlement ait voulu
formellement priver tous les accusés du droit de se faire repré-
senter par un avocat de leur choix en autorisant le gouverneur
en conseil à édicter des règlements sur «la discipline, l'effica-
cité, l'administration et le bon gouvernement de la Gendarme-
rie».
DEMANDES.
AVOCATS:
J. J. Threlfall pour les requérants Rita
Husted et E. A. Ridley.
G. Carruthers pour les intimés la Reine et le
procureur général du Canada.
PROCUREURS:
Harris, Campbell, Threlfall, Burnaby, pour
les requérants Rita Husted et E. A. Ridley.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés la Reine et le procureur général du
Canada.
Voici les motifs de l'ordonnance rendus en fran-
çais par
LE JUGE ADDY: Sur requête de toutes les par
ties, les présentes demandes de brefs de prohibition
ont été entendues ensemble, puisqu'elles reposaient
sur les mêmes faits et que les deux requérants
étaient représentés par le même avocat. Ces der-
niers appartiennent tous deux à la Gendarmerie
royale du Canada. Ils ont été déboutés de la
requête par laquelle ils avaient demandé à se faire
représenter par un avocat indépendant à leur
procès devant un tribunal du service de la Gendar-
merie. Ils prient donc la Cour d'interdire à l'offi-
cier qui préside au procès de continuer l'instruc-
tion, tant qu'ils n'auront pas été autorisés à se faire
représenter.
La requérante Husted, un gendarme spécial, est,
en application de l'alinéa a) de l'article 25 de la
Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C.
1970, c. R-9, accusée d'une infraction majeure
ressortissant au service, savoir d'avoir refusé
d'obéir à l'ordre légitime de remettre une arme à
feu. Le requérant Ridley, qui a grade de caporal,
est en outre, en vertu de l'article 25(o), accusé
d'une autre infraction majeure ressortissant au
service, savoir de s'être conduit de façon honteuse
en braquant un revolver sur un gendarme.
Ces deux infractions auraient été commises le
même jour, soit le 5 janvier 1980, c'est-à-dire
quelque onze mois avant que des plaintes formelles
aient été déposées, le 7 novembre 1980.
Dans sa plaidoirie, l'avocat a abondamment cité
et s'est penché sur la pertinence de toute la série de
causes mentionnées à l'annexe «A» des présentes.
Je les ai examinées. Toutefois, je m'abstiendrai de
les commenter dans les présents motifs, puisqu'à
mon avis, la solution du litige ne dépend que d'un
ou deux principes bien établis de common law et
du libellé de certains articles de la Loi et du
Règlement.
La Loi prévoit en ces termes les infractions dont
les requérants sont respectivement accusés:
25. Tout membre qui
a) désobéit ou refuse d'obéir aux ordres légitimes de quelque
autre membre qui est son supérieur en grade ou est investi
d'une autorité sur lui, ou frappe ou menace de frapper cet
autre membre;
o) se conduit de façon scandaleuse, infâme, honteuse, impie
ou immorale; ...
est coupable d'une infraction qualifiée d'infraction majeure
ressortissant au service et peut être jugé et puni ainsi que le
prescrit la présente Partie.
Les faits ne sont pas contestés. Lors de leur
comparution devant le surintendant J. M. Roy aux
fins d'instruction, ils avaient tous deux retenu les
services du même avocat, qui n'est pas membre de
la Gendarmerie. Ce dernier resta néanmoins en
dehors de la salle où devait se dérouler le procès.
Tous deux ont demandé à être jugés ensemble et à
se faire représenter par l'avocat en question.
Aucun des deux n'avait de formation juridique. Le
tribunal du service a rejeté leur requête et un
ajournement a été prononcé en leur faveur, au
motif qu'ils n'étaient pas prêts à continuer. Avant
la date prévue pour la reprise des procédures, les
présentes demandes ont été introduites.
La controverse porte sur l'application ou, plus
précisément, sur la validité de l'article 33 du
Règlement de la Gendarmerie royale du Canada,
C.R.C. 1978, Vol. XV, c. 1391, pris en application
de l'article 21 de la Loi. L'article 33 du Règlement
est ainsi conçu:
33. Aucun membre dont la conduite fait l'objet d'une
enquête en vertu de l'article 31 de la Loi ou qui est accusé
d'une infraction prévue à l'article 25 ou 26 de la Loi, n'a le
droit de se faire représenter par un avocat à cette enquête ou à
ce procès.
L'article 21(1) de la Loi porte ce qui suit:
21. (1) Le gouverneur en conseil peut édicter des règlements
sur l'organisation, l'entraînement, la discipline, l'efficacité, l'ad-
ministration et le bon gouvernement de la Gendarmerie et, en
général, sur la réalisation des objets de la présente loi et la mise
à exécution de ses dispositions.
Le Commissaire tient de l'article 21(2) de la Loi le
pouvoir d'édicter des ordres permanents visant
essentiellement les mêmes buts que ceux prévus à
l'article 21(1). Ces ordres permanents ne sont
toutefois pas ici contestés.
La Loi fait la distinction entre infractions ma-
jeures et infractions mineures ressortissant au ser
vice. Les infractions majeures ressortissant au ser
vice sont limitativement précisées à l'article 25.
L'article 26 dispose que tout défaut de se confor-
mer à un règlement ou à un ordre permanent du
Commissaire constitue une infraction mineure res-
sortissant au service. Toutes les infractions ressor-
tissant au service sont réprimées par l'article 36 de
la Loi. L'article 36(1), qui nous intéresse en l'es-
pèce, est ainsi rédigé:
36. (1) Une ou plusieurs des peines suivantes peuvent être
infligées à l'égard d'une infraction majeure ressortissant au
service:
a) un emprisonnement d'au plus un an;
b) une amende d'au plus cinq cents dollars;
c) la perte de solde pendant au plus trente jours;
d) la rétrogradation;
e) la perte de l'ancienneté; ou
J) la réprimande.
L'article 36(2) réprime les infractions mineures
ressortissant au service. La peine d'emprisonne-
ment n'y est pas prévue, mais peuvent être infli-
gées une ou plusieurs des peines suivantes, savoir
la consignation au quartier durant 30 jours au
plus, une amende d'au plus $50, une amende de
$300 si la destitution est recommandée, la perte de
l'ancienneté et la réprimande.
La common law ne reconnaît nullement le droit
absolu de se faire représenter par un avocat à la
personne susceptible de quelque sanction. Les tri-
bunaux ont toujours refusé d'intervenir dans les
affaires de discipline interne où la représentation
par conseil est refusée, lorsque, en raison de son
objet ou de la nature de l'infraction reprochée,
l'audition relève de l'administration interne et
porte sur une question de discipline au sein d'un
corps spécial comme une arme des forces armées
ou une force de police. Dans ces cas, les pouvoirs
de l'officier qui juge l'infraction sont généralement
très limités et susceptibles de contrôle administra-
tif par une autorité supérieure. En pareils cas, la
faute disciplinaire reprochée est d'ordinaire ins-
truite sans formalités, sans la présence d'un sténo-
graphe judiciaire pour la transcription des procès-
verbaux, sans qu'interviennent des règles de preuve
strictes et, comme un juge l'a dit, [TRADUCTION]
«d'homme à homme» entre l'officier supérieur et le
présumé contrevenant. Dans la plupart de ces cas,
la coutume bien établie veut que les questions de
discipline se règlent au sein du corps ou de l'orga-
nisme, sans formalités et sans intervention exté-
rieure. Dans d'autres cas, la loi interdit expressé-
ment de recourir à des représentants ou avocats de
l'extérieur. Le service exige une telle absence de
formalités sans laquelle le fonctionnement quoti-
dien du corps considéré et le maintien de la disci
pline interne seraient si lourds et prendraient telle-
ment de temps que l'efficacité du service en
souffrirait. En revanche, la common law reconnaît
que lorsque la liberté d'une personne ou ses
moyens d'existence sont en jeu dans un procès,
celle-ci devrait avoir droit aux services d'un avocat
compétent de son choix, à moins que le recours aux
services d'un avocat donné ne retarde ou n'entrave
indûment l'administration de la justice. C'est là un
corollaire du principe qu'un accusé a droit à une
défense pleine et juste.
Devant la Cour, les avocats des deux parties ont
exprimé l'avis que les dispositions de la Déclara-
tion canadienne des droits ne s'appliquent nulle-
ment en l'espèce et l'avocat des requérants a, dès le
début de sa plaidoirie, volontiers admis que si la
représentation par un avocat extérieur était inter-
dite par la Loi même, les présentes demandes
devraient être rejetées.
L'argumentation de l'avocat de la Couronne
repose sur deux grandes prétentions. En premier
lieu, le tribunal du service serait une juridiction
purement administrative, statuant sur des ques
tions disciplinaires internes et, dans ce cas, un
règlement pourrait valablement interdire l'engage-
ment d'un avocat indépendant sur le fondement de
l'article 21(1) de la Loi, qui permet d'édicter des
règlements sur «la discipline, l'efficacité, l'adminis-
tration et le bon gouvernement de la Gendar-
merie». En deuxième lieu, il fait valoir qu'en tout
état de cause, une telle interdiction doit être
déduite du libellé de l'article 34(3) de la Loi, que
voici:
34....
(3) Un accusé peut se faire représenter et aider, à son procès,
par un autre membre et, si l'accusé demande à être ainsi
représenté et aidé, cette requête doit être agréée.
Pour ce qui est tout d'abord du dernier argu
ment, je ne saurais interpréter le paragraphe (3)
de cette façon. Ce paragraphe oblige simplement
la Gendarmerie à mettre à la disposition de l'ac-
cusé, si telle est sa requête, un autre membre pour
le représenter. Il fait obligation à la Gendarmerie
de fournir une représentation si on le lui demande
et n'interdit nullement à l'accusé d'engager un
avocat.
Pour ce qui est du premier argument avancé par
l'avocat de la Couronne, il importe de souligner
que l'article 34 de la Loi, qui porte sur la conduite
du procès, contient, outre le paragraphe (3) dont je
viens de parler, les dispositions suivantes:
34. (1) Au temps et au lieu désignés dans l'accusation écrite,
l'accusé doit être conduit devant l'officier qui doit juger
l'infraction.
(2) L'accusé peut plaider coupable ou non coupable, et
lorsqu'il refuse de plaider, il est censé avoir nié sa culpabilité.
(3) [supra].
(4) Un accusé n'est pas tenu de rendre témoignage à son
procès, mais il peut faire une déposition sous serment. Lors-
qu'un accusé n'a pas fait de déposition sous serment, on doit lui
fournir, à la fin de la présentation des conclusions de la
poursuite, l'occasion de faire une déclaration à l'officier qui
préside.
(5) Un accusé peut appeler des témoins pour son propre
compte, et il peut contre-interroger tous témoins à charge.
(6) Les règles de la preuve lors d'un procès prévu par la
présente Partie sont les mêmes que les règles suivies, dans les
procédures relevant du Code criminel, devant les tribunaux de
la province où le procès a lieu ou, si le procès a lieu hors du
Canada, devant les tribunaux d'Ontario.
(7) L'officier qui préside au procès doit faire consigner et
transcrire les dépositions des témoins.
Je n'ai jamais entendu parler de cas, et l'avocat
n'a pu en citer aucun, où un tribunal de nature
essentiellement administrative doive, dans l'ins-
truction d'une affaire, se conformer aux règles de
la preuve suivies dans les procès criminels, faire
transcrire les dépositions et tenir un procès dans
des formes telles que celles prévues à l'article 34.
Il serait parfaitement ridicule d'attendre d'un
profane, sans l'assistance d'un conseiller juridique,
qu'il comprenne les règles de la preuve en matière
criminelle telles que celles relatives à des déclara-
tions et aveux faits à des personnes en autorité,
qu'il s'y conforme, ou, d'une manière plus impor-
tante, qu'il s'en prévale. Dans beaucoup d'autres
cas, des voies de recours sont ouvertes au moyen
d'un procès de novo, alors que dans le cas d'une
personne condamnée sous le régime de la Loi sur
la Gendarmerie royale du Canada, il ne peut y
avoir d'appel que sur dossier. Par conséquent, si,
en raison de son manque de connaissances juridi-
ques, l'accusé n'a pas fait consigner au dossier des
preuves qu'il aurait dû y faire consigner, il ne
dispose d'aucun droit d'appel pour remédier à la
situation.
Finalement, les dispositions de l'article 33 du
Règlement sont absolues et impératives. Elles
interdisent de se faire représenter par un avocat du
dehors dans tous les cas; le tribunal qui juge
l'accusé n'est doté d'aucun pouvoir discrétionnaire,
peu importe la complexité des questions juridiques
en cause et même si, comme dans les cas dont je
suis saisi, il ne semble pas y avoir de problème de
temps.
Après avoir examiné ces questions et compte
tenu de la gravité des peines prévues à l'article 36,
je ne peux concevoir que le Parlement, ayant pris
de telles dispositions expresses, ait voulu formelle-
ment priver tous les accusés du droit de se faire
représenter par un avocat de leur choix en autori-
sant le gouverneur en conseil à édicter des règle-
ments sur «la discipline, l'efficacité, l'administra-
tion et le bon gouvernement de la Gendarmerie».
Par ces motifs, j'estime que l'adoption de l'arti-
cle 33 du Règlement n'était pas autorisée par la
Loi et que cet article est, par conséquent, ultra
vires et de nul effet, du moins en ce qui concerne
un procès pour une infraction majeure ressortis-
sant au service prévue à l'article 25 de la Loi.
Pour ce qui est des circonstances de l'espèce, qui
n'influent vraiment pas sur la question de la vali-
dité de l'article 33 du Règlement, il est intéressant
de souligner que, conformément aux usages de la
Gendarmerie, un officier juridique dûment qualifié
a été nommé pour jouer le rôle de poursuivant, et
que la Gendarmerie a, en application de l'article
34 de la Loi, considéré ces procédures comme
étant des procédures en bonne et due forme et
strictement accusatoires.
Puisque, de l'aveu de tous, il n'y a en l'espèce
aucune raison en dehors des dispositions de l'arti-
cle 33 du Règlement d'interdire l'assistance d'un
avocat, ordonnance sera rendue pour interdire au
tribunal du service de poursuivre le procès de l'un
ou l'autre des requérants, à moins qu'ils ne soient
autorisés à se faire représenter par un avocat de
leur choix.
Il ressort de l'examen de l'économie des disposi
tions disciplinaires de la Loi que la mise en accusa
tion pour infractions mineures ressortissant au ser
vice peut être autorisée par un officier de grade
inférieur à celui de l'officier qui doit autoriser la
mise en accusation pour infractions majeures res-
sortissant au service. En dépit de cela, l'article 34
exige que le procès pour une infraction mineure
soit conduit dans les mêmes formes et selon les
mêmes règles de preuve strictes qu'un procès pour
une infraction majeure ressortissant au service, et
que les débats soient consignés et transcrits de la
même manière. Les infractions mineures ressortis-
sant au service se caractérisent par leur fréquence,
presque quotidienne, même au sein d'un corps bien
discipliné. Le plus souvent, elles découlent d'un
manque d'attention ou d'une négligence tempo-
raire plutôt que d'une désobéissance intentionnelle.
Elles sont, par définition, relativement insi-
gnifiantes par comparaison avec les infractions
majeures que prévoit l'article 25 et pourraient
comporter des contraventions telles que le défaut
de cirer ses chaussures, de garder son uniforme
propre et soigné ou le fait de se présenter en retard
à son poste ou d'être absent pendant quelques
heures. Et pourtant, pour condamner un membre
de la Gendarmerie à la consignation au quartier
durant quelques jours, un procès officiel doit se
dérouler avec toutes les lourdes formalités admi-
nistratives, qui exigent beaucoup de temps, de
dépenses et de personnel. Il est difficile de conce-
voir comment une force de police peut fonctionner
avec une certaine efficacité, maintenir une disci
pline militaire et, en même temps, se conformer
strictement à ces dispositions particulières de la
Loi. Bien que la loi fasse clairement la distinction
entre les deux types d'infractions, tout d'abord en
ce qui concerne la mise en accusation (voir l'article
32) et la constitution des tribunaux appelés à juger
les accusés (voir les articles 29 et 30), et finale-
ment en ce qui a trait à la peine à prononcer après
condamnation (voir l'article 36), elle ne prévoit
pourtant qu'une seule procédure qui, quoique plei-
nement justifiée dans le cas des infractions majeu-
res, se révèle inutilement rigoureuse et lourde pour
les infractions mineures, même lorsque celles-ci
sont insignifiantes ou ne comportent aucune inten
tion coupable. En ce qui concerne ces procédures,
la loi non seulement invite mais force presque à la
violer ou à la contourner non pas les membres
indifférents ou peu motivés de la Gendarmerie,
mais ceux-là mêmes qui sont les plus soucieux
d'assurer son efficacité. Ce n'est pas là une situa
tion souhaitable, surtout dans le cas d'une force de
police.
L'ordonnance qui sera rendue étant de la nature
d'un bref de prohibition contre un tribunal sié-
geant en matière quasi criminelle, aucuns dépens
ne seront adjugés.
ANNEXE «A» JOINTE AUX MOTIFS DE
L'ORDONNANCE RENDUS PAR LE JUGE ADDY
Belanger c. Le Roi (1917) 54 R.C.S. 265.
Ulin c. La Reine [ 1973] C.F. 319.
Le procureur général du Canada c. Paulsen [ 1973] C.F. 376.
Regina c. Drybones [1970] 3 C.C.C. 355.
Le Procureur général du Canada c. Lavell [1974] R.C.S. 1349.
Re Walsh et Jordan (1962) 31 D.L.R. (2e) 88.
Re Bachinsky et Sawyer (1974) 43 D.L.R. (3e) 96.
Kedward c. La Reine [ 1973] C.F. 1142.
Bokor c. La Reine [1970] R.C.E. 842.
McCleery c. La Reine [1974] 2 C.F. 339.
Doucette c. Nova Scotia Police Commission (1980) 40 N.S.R.
(2e) 572.
Loi sur les postes, S.R.C. 1970, c. P-14, art. 6.
Nissan Automobile Co. (Canada) Ltd. c. Pelletier (1980) 97
D.L.R. (3 0 ) 277.
Nissan Automobile Co. (Canada) Ltd. c. Pelletier (1977) 77
D.L.R. (3e) 646.
Maynard c. Osmond [1977] 1 All E.R. 64.
MacKay c. Rippon [1978] 1 C.F. 233.
Martineau c. Le Comité de discipline des détenus de l'Institu-
tion de Matsqui [1978] 1 R.C.S. 118.
626 082 762 Soldat R. C. MacKay c. La Reine [ 1980] 2 R.C.S.
370.
Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commis
sioners of Police [1979] 1 R.C.S. 311.
Chisholm c. Jamieson (1974) 47 D.L.R. (3°) 754.
Martineau c. Le comité de discipline des détenus de l'institu-
tion de Matsqui [1976] 2 C.F. 198.
Ex parte FRY [ 1954] 2 All E.R. 118.
La Reine c. White [ 1956] R.C.S. 154.
Selvarajan c. Race Relations Board [1976] 1 All E.R. 12.
R. c. Hull Prison Board of Visitors, ex parte St. Germain
[1979] 1 All E.R. 701.
Martineau c. Le Comité de discipline de l'Institution de Mats-
qui [1980] 1 R.C.S. 602.
Dubeau c. La Commission nationale des libérations condition-
nelles [1981] 2 C.F. 37.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.