T-7614-82
Salco Footwear Industries Ltd. (requérante)
c.
Le ministre du Revenu national, le sous-ministre
du Revenu national pour les douanes et l'accise, et
le sous-procureur général du Canada (intimés)
et
Le Tribunal antidumping (mis-en-cause)
Division de première instance, juge Dubé—
Ottawa, 30 septembre et 13 octobre 1982.
Contrôle judiciaire — Brefs de prérogative — Certiorari
Requête visant à obtenir un bref de certiorari en vue de faire
annuler la détermination préliminaire de dumping du sous-
ministre ainsi que la détermination de la valeur normale des
marchandises importées faite par le Ministre — L'art. 9(7) de
la Loi antidumping stipule que la valeur normale des mar-
chandises importées d'un pays où les prix intérieurs sont
déterminés par le gouvernement de ce pays doit être détermi-
née de la manière que prescrit le Ministre — La directive n'a
pas été enregistrée en conformité avec l'art. 6a) de la Loi sur
les textes réglementaires — S'agit-il d'un règlement ou d'un
texte réglementaire? — S'il en est ainsi, le sous-ministre a-t-il
excédé sa compétence en faisant une détermination prélimi-
naire de dumping fondée sur une directive qui n'était pas en
vigueur parce qu'elle n'avait pas été enregistrée? — Le Minis-
tre a-t-il excédé sa compétence en déterminant la valeur
normale des marchandises au lieu de prescrire la manière de
déterminer cette valeur? — Requête rejetée — Dans les affai-
res Le ministre du Revenu national et autre c. Creative Shoes
Ltd., et autres, /19721 C.F. 993 (C.A.) et In re la Loi antidum-
ping et in re Danmor Shoe Company Ltd., et autres, /1974J 1
C.F. 22 (C.A.), on a jugé que l'expression «que prescrit le
Ministre» confère des pouvoirs législatifs qui ne peuvent faire
l'objet d'un bref de certiorari — Le Ministre a le pouvoir
d'établir des règles qu'on doit appliquer en même temps que
les règles énoncées dans la loi — Une détermination prélimi-
naire de dumping est une décision administrative (In re la Loi
antidumping et in re Sabre International Ltd., et autres,
11974J 2 C.F. 704 (C.A.)) et elle est assujettie à l'obligation
générale d'équité — La directive est établie dans le cadre de
l'exercice du pouvoir législatif conféré par l'art. 9(7) de la Loi
antidumping — Étant donné la common law mentionnée
ci-dessus et la portée étendue de la définition contenue dans la
Loi sur les textes réglementaires, la directive constitue un texte
réglementaire, mais elle n'est pas en vigueur parce qu'elle n'a
pas été enregistrée — Cependant, la détermination prélimi-
naire de dumping est fondée non pas sur une directive qui n'est
pas en vigueur mais sur la propre initiative du sous-ministre et
sur l'art. 14 — Il n'y a pas d'excès de compétence ni de
violation de l'obligation d'agir équitablement parce que la
directive n'a pas été enregistrée — Le Ministre n'a pas excédé
sa compétence en déterminant la valeur des marchandises
puisqu'il a prescrit la manière dont cette valeur doit être
déterminée — Quoi qu'il en soit, la directive ne peut faire
l'objet d'un bref de certiorari étant donné qu'il s'agit de
l'exercice d'un pouvoir législatif — Loi antidumping, S.R.C.
1970, chap. A-15, art. 9(7), 11, 13(1), 14(1),(2) (abrogé et
remplacé par S.R.C. 1970 (2» Supp.), chap. 1, art. 1), 15(1) —
Loi sur les textes réglementaires, S.C. 1970-71-72, chap. 38,
art. 2(1)6),d), 6a), 9(1) — Loi sur les douanes, S.R.C. 1970,
chap. C-40, art. 40 — Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970
(2 » Supp.), chap. 10, art. 18, 28.
Il s'agit d'une requête de brefs de certiorari visant à faire
annuler la détermination préliminaire de dumping du sous-
ministre et la détermination de la valeur normale des marchan-
dises importées faite par le Ministre. Le paragraphe 9(7) de la
Loi antidumping stipule que la valeur normale des marchandi-
ses importées d'un pays où les prix intérieurs sont déterminés
par le gouvernement de ce pays doit être déterminée de la
manière que prescrit le Ministre. La directive du Ministre n'a
pas été enregistrée en conformité avec l'alinéa 6a) de la Loi sur
les textes réglementaires. La requérante prétend que la direc
tive du Ministre est un texte réglementaire et un règlement au
sens des alinéas 2(1)b) et d) de la Loi sur les textes réglemen-
taires et qu'elle n'était pas en vigueur au moment où la
détermination préliminaire de dumping a été faite parce qu'elle
n'avait pas été enregistrée. Le paragraphe 9(1) de la Loi sur les
textes réglementaires prévoit qu'aucun règlement ne doit entrer
en vigueur avant la date de son enregistrement. La requérante
fait en outre valoir que le sous-ministre a excédé sa compétence
en faisant une détermination préliminaire de dumping sur une
base autre que celle prévue par la Loi. Elle prétend enfin que la
Loi antidumping ne confère au Ministre que le pouvoir de
prescrire la manière dont la valeur normale des marchandises
importées doit être déterminée et non la valeur normale elle-
même. On allègue donc que le Ministre a excédé sa compétence
en déterminant la valeur des marchandises.
Jugement: la requête est rejetée. Dans l'affaire Le ministre
du Revenu national et autre c. Creative Shoes Ltd., et autres,
[1972] C.F. 993 (C.A.), il a été jugé que l'expression »que
prescrit le Ministre» confère un pouvoir législatif. La Division
de première instance n'a pas compétence pour délivrer les brefs
de certiorari en vue d'annuler les directives ministérielles parce
que le pouvoir du Ministre est d'ordre législatif. Dans l'affaire
In re la Loi antidumping et in re Danmor Shoe Company Ltd.,
et autres, [1974] 1 C.F. 22 (C.A.), il a été décidé que les
directives ministérielles constituent une législation déléguée qui
contient des règles qu'on doit appliquer en même temps que les
règles énoncées dans la loi. Dans l'affaire In re la Loi antidum-
ping et in re Sabre International Ltd., et autres, [1974] 2 C.F.
704 (C.A.), on a jugé qu'une détermination préliminaire de
dumping est une décision de nature administrative qui n'est pas
soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire et qu'elle
ne peut donc faire l'objet d'un examen sous le régime de
l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale. La Division de
première instance a cependant compétence pour délivrer un
bref de certiorari sous le régime de l'article 18, vu l'obligation
générale d'agir équitablement qui incombe à toutes les instan
ces décisionnelles publiques (voir Martineau c. Le Comité de
discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602).
La directive du Ministre a manifestement été établie dans le
cadre de l'exercice du pouvoir législatif conféré par le paragra-
phe 9(7) de la Loi antidumping. Étant donné la portée étendue
des définitions de »règlement» et de »texte réglementaire» à
l'article 2 de la Loi sur les textes réglementaires et les décisions
rendues dans les affaires Danmor et Creative Shoes, la direc
tive du Ministre était effectivement un texte réglementaire et
elle a été établie dans le cadre de l'exercice du pouvoir législatif
conféré par la Loi antidumping; il s'agit par conséquent d'un
règlement qui doit être enregistré pour être en vigueur. En
vertu de la procédure prévue à la Partie II de la Loi antidum-
ping, c'est le sous-ministre qui doit faire ouvrir une enquête
concernant le dumping, soit de sa propre initiative, soit sur
réception d'une plainte. Le pouvoir du sous-ministre de faire
une détermination préliminaire découle des dispositions de l'ar-
ticle 14. Puisque la détermination préliminaire de dumping
n'était pas fondée sur la directive du Ministre, même si cette
directive n'était pas en vigueur parce qu'elle n'avait pas été
enregistrée, le sous-ministre n'a pas excédé sa compétence en
faisant sa détermination préliminaire au moment où il l'a fait.
Le fait de ne pas avoir enregistré la directive ne constitue pas,
de la part du sous-ministre, une violation des principes de la
justice naturelle ou de son obligation d'agir équitablement. Le
Ministre n'a pas excédé sa compétence en précisant les mon-
tants exacts des valeurs normales parce qu'en fait, il a prescrit
la manière dont les valeurs devaient être déterminées. Quoi
qu'il en soit, une directive établie par le Ministre dans l'exercice
de ses fonctions en vertu d'un pouvoir législatif ne peut faire
l'objet d'un bref de certiorari.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Le ministre du Revenu national et autre c. Creative
Shoes Ltd., et autres, [1972] C.F. 993 (C.A.); In re la
Loi antidumping et in re Danmor Shoe Company Ltd.,
[1974] 1 C.F. 22 (C.A.); In re la Loi antidumping et in
re Sabre International Ltd., et autres, [1974] 2 C.F. 704
(C.A.); Martineau c. Le Comité de discipline de l'Insti-
tution de Matsqui, [ 1980] 1 R.C.S. 602.
DÉCISION CITÉE:
Mitsui & Co. of Canada Ltd. et al. v. Minister of
National Revenue et al. (1977), 2 B.L.R. 281 (C.F. l'e
inst.).
AVOCATS:
Pierre Barnard et Steven Chaimberg pour la
requérante.
Jean-Marc Aubry pour les intimés et le
mis-en-cause.
PROCUREURS:
Lapointe Rosenstein, Montréal, pour la
requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés et le mis-en-cause.
Voici les motifs de l'ordonnance rendus en fran-
çais par
LE JUGE DuBÉ: La présente requête vise l'émis-
sion d'un bref de certiorari cassant la détermina-
tion préliminaire de dumping faite par le sous-
ministre du Revenu national le 11 août 1982 en
vertu de l'article 14' de la Loi antidumping et
d'un bref de certiorari cassant la détermination de
la valeur normale des marchandises importées par
la requérante faite par le ministre du Revenu
national en vertu du paragraphe 9(7) 2 de la Loi
antidumping 3 .
La requête tend également à l'obtention d'un
jugement déclaratoire, mais ce volet a été retiré à
la demande de la Cour vu qu'un tel jugement
déclaratoire ne peut être obtenu par voie de
requête mais par le dépôt d'une action.
' 14. (1) Lorsqu'on n'a pas, en vertu du paragraphe 13(6),
mis fin à une enquête concernant le dumping de marchandises
et que le sous-ministre, par suite de l'enquête, est convaincu,
a) que les marchandises ont été ou sont sous-évaluées, et
b) que la marge de dumping des marchandises sous-évaluées
et le volume réel ou éventuel du dumping ne sont pas
négligeables,
il fait une détermination préliminaire du dumping spécifiant les
marchandises ou la sorte de marchandises auxquelles cette
détermination s'applique.
(2) Lorsque le sous-ministre a fait une détermination préli-
minaire du dumping relativement à des marchandises ou à une
sorte de marchandises, il doit
a) faire donner un avis de la détermination à l'importateur, à
l'exportateur, au gouvernement du pays d'exportation, au
plaignant, s'il en est, et aux autres personnes que les règle-
ments peuvent spécifier, énonçant les motifs de cette
détermination;
b) faire publier un avis de la détermination dans la Gazette
du Canada;
c) faire produire au bureau du secrétaire du Tribunal un avis
écrit de la détermination énonçant les motifs de cette déter-
mination, ainsi que tout ce que les règles du Tribunal peuvent
exiger de produire au sujet de la détermination; et
d) en conformité des instructions données par le Ministre,
prendre les mesures nécessaires pour faire une détermination
définitive du dumping, en conformité du paragraphe 17(1),
dans les 90 jours de la date de la détermination préliminaire.
(7) Nonobstant les paragraphes (1) et (5), la valeur normale
de toutes marchandises qui sont expédiées directement au
Canada en provenance d'un pays où, de l'avis du Ministre,
a) le gouvernement de ce pays a un monopole ou un quasi-
monopole sur son commerce d'exportation, ou
b) les prix intérieurs sont en grande partie déterminés par le
gouvernement de ce pays,
doit être déterminée de la manière que prescrit le Ministre.
3 S.R.C. 1970, chap. A-15.
Le 17 juin 1982, la requérante a été avisée par
lettre qu'en vertu du paragraphe 13(1)' de la Loi,
le sous-ministre du Revenu national pour les doua-
nes et l'accise avait fait ouvrir une enquête concer-
nant le dumping de certaines marchandises impor-
tées par la requérante de la Roumanie.
Le 11 août 1982, la requérante était avisée par
lettre que le sous-ministre, suite à l'enquête préci-
tée, avait fait une détermination préliminaire de
dumping en vertu du paragraphe 14(1) de la Loi et
que les valeurs normales des produits importés (en
l'occurrence des bottines) avaient été déterminées
conformément à une annexe à ladite lettre. La
lettre informait également la requérante qu'en
vertu du paragraphe 15(1) 5 de la Loi, les marchan-
dises sont censées être entrées temporairement et
que l'importateur doit payer un droit temporaire
ou une caution ne dépassant pas la marge de
dumping desdites marchandises.
Le document annexé à la lettre du 11 août 1982
est intitulé: «Avis de détermination préliminaire
° 13. (1) Le sous-ministre fait ouvrir immédiatement une
enquête concernant le dumping de marchandises, de sa propre
initiative ou sur réception d'une plainte écrite portée par des
producteurs de marchandises semblables au Canada ou en leur
nom,
a) s'il est d'avis qu'il y a des éléments de preuve indiquant
que les marchandises ont été ou sont sous-évaluées; et
b) si
(i) il est d'avis qu'il y a des éléments de preuve, ou
(ii) le Tribunal fait savoir qu'il est d'avis qu'il y a des
éléments de preuve
indiquant que le dumping mentionné à l'alinéa a) a causé,
cause ou est susceptible de causer un préjudice sensible à la
production au Canada de marchandises semblables ou a retardé
ou retarde sensiblement la mise en production au Canada de
marchandises semblables.
5 15. (1) Lorsque le sous-ministre a fait une détermination
préliminaire du dumping relativement à des marchandises ou à
une sorte de marchandises, les marchandises ou toutes mar-
chandises de la même sorte, qui entrent au Canada au cours de
la période commençant à la date où la détermination prélimi-
naire a été faite et se terminant à la date où le Tribunal rend
une ordonnance ou prend des conclusions relativement au dum
ping, sont censées, à toutes les fins de la présente loi, être
entrées temporairement, et l'importateur de marchandises ainsi
entrées au cours de cette période doit
a) payer ou faire payer, sur demande du sous-ministre, un
droit temporaire dont le montant ne dépasse pas la marge de
dumping desdites marchandises; ou
b) fournir, sur demande du sous-ministre, en une forme
prescrite, une caution dont le montant ou la valeur ne
dépasse pas la marge de dumping desdites marchandises.
concernant les chaussures montantes doublées, à
lacet, originaires ou exportées de Roumanie». Au
premier paragraphe, intitulé: «Détermination préli-
minaire», il est écrit qu'à la suite d'une enquête
ouverte le 17 juin 1982, le sous-ministre est d'avis
que les bottines en question importées de la Rou-
manie ont été ou sont sous-évaluées et que la
marge de dumping et le volume réel ou éventuel du
dumping ne sont pas négligeables. Au troisième
paragraphe intitulé: «Énoncé des raisons», il est
écrit que le Ministre est d'avis que les prix inté-
rieurs en Roumanie sont en grande partie détermi-
nés par le gouvernement de ce pays et que, dans les
circonstances, les valeurs normales sont habituelle-
ment déterminées à partir de ventes de marchandi-
ses semblables dans un troisième pays d'économie
libre. Par contre, la déclaration prescrit que, vu le
marché saisonnier de ces bottines d'hiver, le Minis-
tre est d'avis que les valeurs normales doivent être
déterminées de façon plus expéditive: «En consé-
quence, le Ministre a prescrit, en vertu des disposi
tions du paragraphe 9(7) de la Loi, des valeurs
normales pour ces marchandises roumaines basées
sur le coût de production de marchandises sembla-
bles au Canada, plus un montant pour la vente, les
frais administratifs et les profits». Le paragraphe
conclut que «si le Tribunal antidumping décide
qu'il y a dommage causé par l'importation de ces
marchandises, alors la valeur normale pour la
détermination finale sera déterminée à partir de
ventes de marchandises semblables dans un troi-
sième pays».
Annexée à cette déclaration, laquelle comprend
quelques autres paragraphes, se trouve la cédule
des valeurs normales, laquelle comprend la des
cription des bottines et les évaluations.
Il est admis que cette directive du Ministre,
établie en vertu du paragraphe 9(7) de la Loi, n'a
pas été enregistrée par le greffier du Conseil privé
en vertu de l'alinéa 6a) 6 de la Loi sur les textes
réglementaires'.
Le procureur de la requérante soumet dans un
premier temps que cette directive du Ministre
constitue un texte réglementaire et un règlement
6 6. Sous réserve du paragraphe (1) de l'article 7, le greffier
du Conseil privé doit enregistrer
a) tout règlement qui lui est transmis en application du
paragraphe (1) de l'article 5;
7 S.C. 1970-71-72, chap. 38.
au sens de la Loi sur les textes réglementaires et
que, n'ayant pas été enregistrée, ladite directive
n'était pas en vigueur à la date où la détermination
préliminaire de dumping a été faite à l'encontre de
la requérante. Le paragraphe 9(1) 8 de cette Loi
stipule clairement qu'aucun règlement ne doit
entrer en vigueur avant la date de son enregistre-
ment. Il soumet donc qu'en conséquence, le sous-
ministre a excédé sa juridiction en émettant une
détermination préliminaire de dumping sur une
base autre que celle prévue par la Loi.
Le terme «règlement» est défini comme suit à
l'alinéa 2(1)b) de la Loi sur les textes réglemen-
taires:
2. (1) Dans la présente loi,
b) «règlement» désigne un texte réglementaire
(i) établi dans l'exercice du pouvoir législatif conféré par
une loi du Parlement ou sous son régime, ou
(ii) pour la violation duquel une pénalité, une amende ou
une peine d'emprisonnement est prescrite par une loi du
Parlement ou sous son régime,
et comprend une règle, une ordonnance ou un règlement
régissant la pratique ou la procédure dans toute instance
devant un organisme judiciaire ou quasi-judiciaire établi par
une loi du Parlement ou sous son régime, de même qu'un
texte que toute autre loi du Parlement désigne comme
règlement;
L'expression «texte réglementaire» est définie à
l'alinéa 2(1)d) de la même Loi comme suit:
2....
d) «texte réglementaire» désigne une règle, un décret, un
arrêté, un ordre, un règlement, une ordonnance, une direc
tive, une formule, un tarif de dépens, frais, honoraires ou
droits, des lettres patentes, une commission, un mandat, une
proclamation, un règlement administratif, une résolution ou
tout autre texte établi
(i) dans l'exécution d'un pouvoir conféré par une loi du
Parlement ou sous son régime, par laquelle ou sous le
régime de laquelle l'établissement de ce texte est autorisé
expressément autrement que par l'attribution à une per
8 9. (1) Aucun règlement ne doit entrer en vigueur avant la
date de son enregistrement à moins
a) qu'il ne déclare expressément qu'il entrera en vigueur à
une date antérieure à celle de son enregistrement et qu'il ne
soit enregistré dans les sept jours après qu'il a été établi, ou
b) qu'il ne s'agisse d'un règlement d'une catégorie qui, en
application de l'alinéa b) de l'article 27, est soustraite à
l'application du paragraphe (1) de l'article 5,
auquel cas il entrera en vigueur, sauf si le contraire est autorisé
ou prévu par la loi en application de laquelle il est établi ou
sous son régime, le jour où il est établi ou à la date postérieure
qui peut être indiquée dans le règlement.
sonne ou à un organisme de pouvoirs ou fonctions relative-
ment à une question à laquelle se rapporte ce texte, ou
(ii) par le gouverneur en conseil ou sous son autorité,
autrement que dans l'exécution d'un pouvoir conféré par
une loi du Parlement ou sous son régime,
mais ne comprend pas
(iii) un texte de ce genre établi par une corporation
constituée par une loi du Parlement ou sous son régime, à
moins
(A) que le texte ne soit un règlement et que la corpora
tion par laquelle il est établi n'ait en dernier lieu à
répondre devant le Parlement, par l'intermédiaire d'un
Ministre, de la conduite de ses affaires, ou
(B) qu'il ne s'agisse d'un texte pour la violation duquel
une pénalité, une amende ou une peine d'emprisonne-
ment est prescrite par une loi du Parlement ou sous son
régime,
(iv) un texte de ce genre établi par un organisme judiciaire
ou quasi-judiciaire, à moins que le texte ne soit une règle,
une ordonnance ou un règlement régissant la pratique ou
la procédure dans toute instance devant un organisme
judiciaire ou quasi-judiciaire établi par une loi du Parle-
ment ou sous son régime,
(v) un texte de ce genre qui est soumis ou dont la produc
tion ou autre forme de divulgation est soumise à des
restrictions prévues par le droit ou dont le contenu se
limite à des avis ou renseignements uniquement destinés à
servir ou aider à prendre une décision ou à fixer une ligne
de conduite, ou à vérifier une question qui en découle
nécessairement, ou
(vi) une ordonnance du territoire du Yukon ou des territoi-
res du Nord-Ouest ou un texte établi sous le régime d'une
telle ordonnance.
(2) Dans l'application de l'alinéa b) du paragraphe (1) aux
fins de déterminer si un texte visé au sous-alinéa (iii) de l'alinéa
d) de ce paragraphe est un règlement ou non, un tel texte est
censé être un texte réglementaire, et tout texte qui, en consé-
quence, est déterminé comme étant un règlement est censé être
un règlement aux fins de la présente loi.
Dans l'affaire Le ministre du Revenu national et
autre c. Creative Shoes Ltd., et autres 9 , la Cour
d'appel fédérale a décidé que des procédures de
certiorari et de prohibition ne sont pas recevables
pour faire remettre à la Division de première
instance de cette Cour le dossier concernant certai-
nes directives que le ministre du Revenu national a
établies dans l'exercice des pouvoirs que lui confè-
rent l'article 40 1 ° de la Loi sur les douanes" et
9 [1972] C.F. 993 (C.A.).
10 40. Lorsque des renseignements suffisants n'ont pas été
fournis ni ne sont disponibles pour permettre la détermination
du coût de production, du profit brut ou de la juste valeur
marchande aux termes de l'article 36 ou 37, le coût de produc
tion, le profit brut ou la juste valeur marchande, selon le cas,
doit être déterminé de la manière que le Ministre prescrit.
11 S.R.C. 1970, chap. C-40.
l'article 11 12 de la Loi antidumping, et pour inter-
dire au ministre du Revenu national de percevoir
les droits qui en découlent au cours de la détermi-
nation de leur validité. Ces deux articles, tout
comme le paragraphe 9(7) de la Loi antidumping,
prévoient que la juste valeur «doit être déterminée
de la manière que prescrit le Ministre». La Cour
d'appel a décidé que le pouvoir dont était investi le
Ministre est de nature législative, non judiciaire ou
quasi judiciaire, et donc que la Division de pre-
mière instance n'a pas juridiction en vertu de
l'article 18's de la Loi sur la Cour fédérale 14 . Le
juge Thurlow (maintenant juge en chef) a trouvé
que l'expression «que prescrit le Ministre» confère
d'une façon régulière le pouvoir de légiférer. Il dit
que l'esprit de ces dispositions est de conférer au
sous-ministre la compétence et la responsabilité
administratives et de réserver au Ministre le pou-
voir de compléter par des dispositions de nature
législative les règles de détermination de la valeur
figurant aux dispositions. Selon lui, le mot «pres-
crit» est différent des mots «établit» ou «décide» et
sous-entend la formulation d'une règle à suivre: le
Ministre ne décide pas de la valeur des marchandi-
ses mais prescrit le moyen de déterminer cette
valeur lorsque la méthode prévue par la Loi ne
peut s'appliquer.
Cette décision aide la requérante dans le sens
que le savant juge considère la directive du Minis-
tre comme étant la formulation d'une règle à
suivre, donc un règlement; par contre, elle établit
que la procédure de certiorari n'est pas recevable à
l'égard d'une telle directive.
12 11. Lorsque, de l'avis du sous-ministre, des renseignements
suffisants n'ont pas été fournis ou ne sont pas disponibles pour
permettre de déterminer la valeur normale ou le prix à l'expor-
tation en vertu de l'article 9 ou 10, la valeur normale ou le prix
à l'exportation, selon le cas, sont déterminés de la manière que
prescrit le Ministre.
13 18. La Division de première instance a compétence exclu
sive en première instance
a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref
de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo
warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre
tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral;
et
b) pour entendre et juger toute demande de redressement de
la nature de celui qu'envisage l'alinéa a), et notamment toute
procédure engagée contre le procureur général du Canada
aux fins d'obtenir le redressement contre un office, une
commission ou à un autre tribunal fédéral.
14 S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10.
Dans l'affaire In re la Loi antidumping et in re
Danmor Shoe Company Ltd., et autres 15 , le juge
en chef Jackett reprend la décision précitée de la
Cour d'appel et en arrive à la conclusion que les
règles prescrites par le Ministre en vertu des deux
articles précités doivent être considérées comme
des règlements. Voici ce qu'il dit à la page 24:
Les différentes règles que le Ministre a prescrit en vertu de ces
deux articles sont apparemment désignées par le terme «directi-
ves». La Cour a cependant décidé dans l'affaire M.R.N. c.
Creative Shoes Ltd. [1972] C.F. 993 que les règles ainsi
prescrites par le Ministre sont d'application générale et il serait
plus exact, à mon avis, de les désigner par le terme «règle-
ments». Cependant, vu la pratique à cet égard, il sera plus
commode de les appeler «directives». Ces «directives» sont prises
en vertu d'un pouvoir législatif délégué et contiennent des
règles qu'on doit appliquer en même temps que les règles
énoncées dans la Loi, au calcul de la «valeur imposable» ou de
la «valeur normale», selon le cas.
La requérante en conclut donc que la présente
directive du Ministre en vertu du paragraphe 9(7)
de la Loi antidumping constitue un texte régle-
mentaire au sens de l'article 2 de la Loi sur les
textes réglementaires et que, n'ayant pas été enre-
gistrée, elle n'était pas en vigueur à la date où la
détermination a été effectuée. Conséquemment,
soumet-elle, même si cette Cour n'a pas juridiction
pour émettre un bref de certiorari cassant les
directives du Ministre, elle a tout de même entière
juridiction pour émettre un tel bref à l'encontre
des décisions administratives du sous-ministre
alors que ce dernier tentait d'appliquer une direc
tive ou un règlement non en vigueur.
Dans l'affaire In re la Loi antidumping et in re
Sabre International Ltd., et autres 16 , le juge en
chef Jackett a décidé qu'une détermination préli-
minaire de dumping faite par le sous-ministre en
vertu du paragraphe 14(1) de la Loi antidumping
est une décision ou ordonnance de nature adminis
trative qui n'est pas soumise à un processus judi-
ciaire ou quasi judiciaire, donc pas une décision ou
ordonnance susceptible d'examen en vertu de l'ar-
ticle 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Dans le
cours de son raisonnement le savant juge tente de
saisir l'économie de la Loi antidumping et ce
passage [aux pages 706 et 707] vaut d'être
souligné:
15 [1974] 1 C.F. 22 (C.A.).
16 [1974] 2 C.F. 704 (C.A.).
Il est difficile, à la simple lecture, de saisir l'économie de la
Loi antidumping. En effet, elle impose un droit de dumping à
l'occasion de l'importation de marchandises d'une certaine
catégorie, quand le Tribunal antidumping constate que certai-
nes conséquences découlent de la «sous-évaluation. des mar-
chandises de cette catégorie. La détermination préliminaire du
Sous-ministre est une étape de la procédure normale conduisant
à une telle constatation de la part du Tribunal. La constatation
même du Tribunal doit suivre un processus quasi judiciaire
(comparer avec l'arrêt Magnasonic Canada Limited c. Le
Tribunal Antidumping, [1972] C.F. 1239) et il existe une
procédure, par importation, pour déterminer sur une base
judiciaire ou quasi judiciaire s'il y a eu dumping et si les
marchandises importées sont visées par la décision du Tribunal.
Compte tenu des arrêts, tel que celui de la Cour Suprême du
Canada dans l'affaire La Reine c. Randolph ([1966] R.C.S.
260), j'estime que la détermination préliminaire du Sous-minis-
tre ne doit pas être faite sur une base quasi judiciaire. Ce n'est
pas sans de sérieux doutes sur sa justesse que je suis arrivé à
cette conclusion. J'ai pris en considération les exigences de
l'article 13(5), concernant les avis d'enquête précédent [sic] la
détermination préliminaire et aussi le fait que le fabricant
canadien dont la plainte a donné lieu à l'enquête du Sous-minis-
tre, peut n'avoir aucun recours dans certaines circonstances qui
lui sont préjudiciables. J'ai aussi tenu compte de la nature des
éléments qui devaient faire l'objet de l'enquête du Sous-minis-
tre et des conséquences contraires à l'économie de la Loi
qu'entraînerait le type d'enquête qu'il aurait fallu mener si la
détermination préliminaire devait se faire selon un processus
quasi judiciaire.
Une décision récente de la Cour suprême du
Canada, Martineau c. Le Comité de discipline de
l'Institution de Matsqui ", a établi que l'article 18
confère à la Division de première instance le pou-
voir d'accorder le recours de common law de cer-
tiorari, lequel recours se fonde sur l'obligation
générale d'agir avec équité qui incombe à toutes
les instances décisionnelles publiques.
Au début de son argumentation, le procureur
des intimés et du mis-en-cause a produit à la
demande de la Cour tous les documents au dossier
du Ministère qui pourraient constituer la directive
ou le règlement du Ministre. Il a produit un pre
mier document intitulé: «Décision du sous-minis-
tre», en l'occurrence la détermination préliminaire
de ce dernier en date du 11 août 1982. Un
deuxième document est une lettre du sous-ministre
au Ministre en date du 10 août 1982 lui recom-
mandant de prescrire que la valeur normale des
marchandises soit déterminée de la façon que l'on
connaît. Un troisième document est un mémoran-
dum du Ministre au sous-ministre en date du 11
août 1982 dont l'intitulé se lit comme suit: «Objet:
17 [1980] I R.C.S. 602.
Chaussures montantes doublées à lacet, avec tige
d'aspect rembourré ou matelassé, en matière syn-
thétique ou en cuir collé à une semelle monopièce,
communément désignées bottes ballons ou bottes
de style `pillow', originaires ou exportées de Rou-
manie». Le paragraphe suivant intitulé «Valeur
normale» se lit comme suit:
Je déclare, par la présente, conformément au paragraphe 9(7)
de la Loi antidumping, que puisque les prix nationaux roumains
sont en grande partie déterminés par le gouvernement de ce
pays, les valeurs normales pour les produits mentionnés ci-des-
sus sont, en fonds canadiens, comme suit:
Hauteur de la botte Valeur normale
Pour femmes et
Pour hommes garçons
5" $30.20 $26.36
5 1 / 2 " $31.00 $27.16
6" $31.79 $27.96
6 1 / 2 " $32.59 $28.76
7 1 / 2 " — $30.37
Le paragraphe final est intitulé: «Prix à l'expor-
tation» et se lit comme suit:
Je déclare, par la présente, conformément à l'article 11 de la
Loi antidumping, que lorsque les informations ne sont pas
disponibles pour permettre la détermination du prix à l'exporta-
tion des produits mentionnés ci-dessus conformément à l'article
10 de la Loi, le prix à l'exportation est le prix d'achat de
l'importateur pour les produits moins un montant égal à onze
(11) pour cent de ce prix à l'exportation, pour les frais
d'exportation.
Les deux procureurs en conviennent que c'est
bien ce dernier document qui constitue la directive
du Ministre.
Reste à savoir si le document en question est un
texte réglementaire au sens des dispositions de la
Loi sur les textes réglementaires et plus particuliè-
rement en vertu des dispositions des alinéas 2(1)b)
et 2(1)d) de la Loi.
Au départ, il est manifeste que la directive du
Ministre est établie dans l'exercice du pouvoir
législatif conféré par une loi du Parlement, en
l'occurrence la Loi antidumping et plus particuliè-
rement le paragraphe 9(7) précité. Ensuite, il est
visible que le législateur a prévu une définition très
vaste et très compréhensive du mot «règlement»,
laquelle définition embrasse les termes connexes
suivants: une règle, une ordonnance, un règlement
régissant la pratique ou la procédure.
L'expression «texte réglementaire» est encore
plus large et désigne une règle, un décret, un
arrêté, un ordre, un règlement, une ordonnance,
une directive, une formule, un tarif de dépens, un
règlement administratif, une résolution ou tout
autre texte établi dans l'exécution d'un pouvoir
conféré par une loi du Parlement. L'alinéa 2(1)d)
prévoit des exceptions précises lesquelles ne s'ap-
parentent pas à la directive précitée du Ministre.
La vaste portée de ces deux définitions ainsi que
les jugements précités des juges en chef Thurlow et
Jackett me convainquent que la directive du
Ministre en date du 11 août 1982 est bien un texte
réglementaire établi dans l'exercice du pouvoir
législatif conféré par la Loi antidumping et donc
un règlement devant être enregistré en vertu de
l'article 6 de la Loi sur les textes réglementaires et
ne devant pas entrer en vigueur avant la date de
son enregistrement en vertu des dispositions de
l'article 9 de cette Loi. Est-ce qu'il s'ensuit que le
sous-ministre a excédé sa juridiction en émettant
une détermination préliminaire de dumping basée
sur une directive non entrée en vigueur, comme le
prétend la requérante?
La première question qui se pose est de savoir si
vraiment la détermination préliminaire du sous-
ministre est fondée sur la directive du Ministre.
Une revue succincte de la procédure prévue à la
Partie II de la Loi antidumping indique que c'est
le sous-ministre qui doit faire ouvrir immédiate-
ment une enquête concernant le dumping, soit de
sa propre initiative ou soit sur réception d'une
plainte. Lorsqu'on n'a pas mis fin à une enquête et
que le sous-ministre est convaincu que des mar-
chandises sont sous-évaluées et que la marge de
dumping et le volume ne sont pas négligeables,
c'est lui-même qui doit faire une détermination
préliminaire, laquelle détermination spécifie les
marchandises ou la marchandise auxquelles cette
détermination doit s'appliquer.
La procédure à suivre par le sous-ministre est
relevée en détail dans un jugement de mon collè-
gue le juge Cattanach dans l'affaire Mitsui & Co.
of Canada Ltd. et al. v. Minister of National
Revenue et al.'$. Ce passage puisé à la page 290
résume bien le rôle du sous-ministre.
[TRADUCTION] J'admets que la Loi antidumping vise à proté-
ger le public canadien contre des marchandises sous-évaluées
qui pourraient causer un préjudice sensible ou retarder la
production de marchandises semblables au Canada. Pour rem-
18 (1977), 2 B.L.R. 281 (C.F. 1" inst.).
plir ce but, le sous-ministre est requis par la Loi de faire une
enquête. Celle-ci a pour objet de lui permettre de s'assurer que
des marchandises ont été sous-évaluées, de déterminer la marge
de dumping et le volume desdites marchandises. En cas de
conviction sur les points précités, le sous-ministre fera une
détermination préliminaire à cet effet. Les conséquences s'en-
suivront, ainsi que d'autres étapes de procédure, mais pas avant
que la détermination ait été faite.
Le pouvoir du sous-ministre de faire une déter-
mination préliminaire est fondé sur les dispositions
de l'article 14. Cette détermination préliminaire
est de sa propre initiative et n'est pas basée sur la
directive de même date du Ministre, laquelle est
établie en vertu de l'article 9 qui prescrit la
manière selon laquelle la valeur normale des mar-
chandises doit être déterminée. En d'autres termes,
même si la directive du Ministre n'était pas en
vigueur le 11 août 1982, attendu qu'elle n'était pas
enregistrée à cette date, le sous-ministre n'a pas
excédé sa juridiction en émettant sa détermination
préliminaire à la date où il l'a fait.
De plus, le manque d'enregistrer la directive ne
constitue pas, à mon avis, une violation de la part
du sous-ministre de principes de justice naturelle
ou de son devoir d'agir avec équité ouvrant un
droit au certiorari dans le sens de la ' décision
Martineau précitée.
Alternativement, la requérante demande l'émis-
sion d'un bref de certiorari cassant la détermina-
tion de la valeur normale des marchandises faite
par le Ministre en vertu du paragraphe 9(7) de la
Loi antidumping attendu que ce dernier a prescrit
directement la valeur normale de la marchandise
alors que la Loi ne lui confère que le pouvoir de
prescrire la manière dont ladite valeur normale
doit être déterminée.
A mon sens, cette allégation ne peut être rete-
nue. Le paragraphe 9(7) de la Loi antidumping
prévoit que la valeur normale de toute marchan-
dise expédiée directement au Canada en prove
nance d'un gouvernement monopolisant le com
merce doit être déterminée de la manière que
prescrit le Ministre. Le Ministre a effectivement
prescrit la manière selon laquelle cette valeur doit
être déterminée à la suite d'une recommandation
de son sous-ministre. Il est vrai que la directive va
plus loin et précise dans le cas des marchandises de
la requérante les montants exacts des valeurs nor-
males, ceci encore à la suggestion de son sous-
ministre. Je ne suis pas convaincu que le Ministre
a de ce fait excédé la juridiction que lui confère le
paragraphe précité. D'ailleurs, cette allégation
alternative est purement académique puisque cette
Cour ne peut, comme on l'a déjà vu, émettre un
bref de certiorari à l'encontre d'une directive d'un
ministre établie relativement à l'accomplissement
de ses fonctions relevant d'un pouvoir de nature
législative.
Pour tous ces motifs, cette requête ne peut donc
être accueillie.
ORDONNANCE
La requête est rejetée avec frais.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.